Настоящая статья посвящена анализу основных положений Федерального закона № 248-ФЗ и описанию проблем при реализации государственного контроля (надзора) в органах исполнительной власти субъектов РФ.
Ключевые слова: государственный контроль (надзор), контрольные (надзорные) мероприятия, обязательные требования.
С 1 июля 2021 г. в Российской Федерации начала действовать новая система осуществления контроля (надзора), основу которой составил новый Федеральный закон от 31 июля 2020 г. № 248-ФЗ «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации» (далее — Федеральный закон № 248-ФЗ) [1].
В новом Федеральном законе № 248-ФЗ акцент сделан на предупреждении нарушений посредством применения контрольными органами широкого спектра полномочий. Выделяется приоритет проведения профилактических мероприятий над контрольными, представлена новая система государственного контроля и порядок проведения мероприятий, новые институты и инструменты, направленные на снижение административных барьеров.
Среди самых главных проблем Федеральный закон № 248-ФЗ следует выделить разграничение понятий «контроль» и «надзор». Что же касается самого определения «государственный контроль (надзор)», оно звучит так: «это деятельность контрольных (надзорных) органов, направленная на предупреждение, выявление и пресечение нарушений обязательных требований, осуществляемая в пределах полномочий указанных органов посредством профилактики нарушений обязательных требований, оценки соблюдения гражданами и организациями обязательных требований, выявления их нарушений, принятия предусмотренных законодательством Российской Федерации мер по пресечению выявленных нарушений обязательных требований, устранению их последствий и (или) восстановлению правового положения, существовавшего до возникновения таких нарушений».
Стоит отметить, что определение в Федеральном законе № 248-ФЗ значительно отличается от определения государственного контроля (надзора) в Федеральном законе от 26 декабря 2008 года № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» (далее — Федеральный закон № 294-ФЗ) [2], хотя и строится на тех же принципах. Имеет оно и свои особенности:
- Не содержится слова «проверка», данная категория заменена фразой «оценка соблюдения... обязательных требований»;
- В определении заложен принцип приоритета профилактики над проверочными мероприятиями;
- Появилась фраза о восстановлении правового положения, существовавшего до выявления соответствующих нарушений;
- Исключены критерии, относящие к контрольно-надзорной деятельности наблюдение, анализ и прогнозирование состояния исполнения обязательных требований, что обусловлено, скорее всего, изданием отдельного профильного закона, регламентирующего проведение данных мероприятий как отдельного подвида деятельности.
Еще одной особенностью определения является отсутствие упоминания о необходимости привлечения к юридической ответственности лиц, допустивших нарушение обязательных требований. Стоит выделить, что данного указания не было и в определении Федерального закона № 294-ФЗ, однако отсутствие данного положения в Федеральном законе № 248-ФЗ представляется весьма спорным, так как нарушается широко известный принцип юридической ответственности — неотвратимость наступления наказания.
Еще одной существенной особенностью Федерального закона № 248-ФЗ, также представляющейся проблемой — и прежде всего для правоприменителей, — является интереснейшая юридическая техника его построения. Текст Федерального закона № 248-ФЗ максимально усложнен и нагроможден понятиями.
В целом законодательный акт сложен для восприятия даже специалистами контрольно-надзорной сферы, о неспециалистах (контролируемые лица) говорить не приходится, хотя доступность надзора, задекларированная в качестве одной из основных целей реформы контрольно-надзорной деятельности, должна начинаться с доступности в понимании основного законодательного акта, регламентирующего основы его осуществления. Ясность и доступность прежде всего адресатам нормативного правового акта отмечаются среди основных языковых правил адекватности права [3, с. 130].
В Федеральном законе № 248-ФЗ появились понятия «контрольно-надзорные мероприятия» и «контрольно-надзорные действия», многие из которых очень схожи с названиями профилактических мероприятий, мероприятий без взаимодействия с контролируемыми лицами. Например: инспекционный визит и профилактический визит, осмотр и рейдовый осмотр, выездная проверка и выездное обследование — названия некоторых очень схожих между собой действий, которые осуществляет инспектор. Для того чтобы разобраться в отличиях, необходимо быть подготовленным специалистом в контрольно-надзорной сфере, обладать необходимым опытом.
Основания для проведения контрольно-надзорных мероприятий не разделены на плановые и внеплановые, а имеют сплошное перечисление. Собственно, и сами контрольно-надзорные мероприятия, круг которых существенно расширился, не имеют градации на плановые и внеплановые, что не улучшает систему понимания норм Федерального закона № 248-ФЗ. Содержит Федеральный закон № 248-ФЗ и большое количество отсылочных и бланкетных правовых норм.
Примером сложной правовой конструкции служит построение ст. 61 Федерального закона № 248-ФЗ «Организация проведения плановых контрольных (надзорных) мероприятий».
Согласно части 3 данной статьи, порядок формирования, согласования с органами прокуратуры ежегодного плана контрольных (надзорных) мероприятий устанавливается Правительством Российской Федерации.
В свою очередь, утвержденный Правительством Российской Федерации порядок [4] отсылает к части 5 рассматриваемой статьи в части установления порядка рассмотрения проекта ежегодного плана органами прокуратуры, а ч. 5 ст. 61 Федерального закона № 248-ФЗ уже ссылается на соответствующий Приказ Генеральной прокуратуры Российской Федерации [5].
Такая система отсылочных правовых норм представляется избыточной и явно усложняет их восприятие.
Межведомственное взаимодействие, закрепленное в части 4 статьи 20 Федерального закона № 248-ФЗ содержит сразу три отсылочные нормы и имеет такую технику изложения, что является сложной в восприятии даже для соответствующих специалистов.
Отдельного внимания заслуживают нормы Федерального закона № 248-ФЗ, касающиеся согласования проведения внеплановых контрольных (надзорных) мероприятий с органами прокуратуры. Здесь стоит обратить внимание на построение аналогичной нормы в Федеральном законе № 294-ФЗ. Внеплановая проверка, установленная ч. 5 ст. 10 Федерального закона № 248-ФЗ может быть проведена по определенным основаниям после согласования с органом прокуратуры. Данная норма изложена лаконично, просто, понятно.
При подготовке текста Федерального закона № 248-ФЗ законодатель, видимо, решил пойти по другому пути. Как уже говорилось выше, Федеральный закон № 248-ФЗ предусматривает семь видов контрольных (надзорных) мероприятий, подразумевающих взаимодействие с контролируемыми лицами.
В восприятии Федеральный закон № 248-ФЗ очень сложен, чем нарушается базовый принцип реформы — доступность, прежде всего для проверяемых лиц, которые, напомним, не являются специалистами надзорных органов, не всегда имеют соответствующее образование и опыт.
В данной статье стоит выделить проблемы процессуального характера. Согласно Федеральному закону № 248-ФЗ составление документов по результатам проверки должно быть осуществлено на месте проверки (на объекте контроля (надзора)), при этом подпись инспектора должна быть электронной, а все подписанные документы должны быть загружены в Единый реестр контрольных (надзорных) мероприятий. Таким образом, для составления документов необходима соответствующая техника, надзорные подразделения должны быть оснащены ноутбуком или мобильным устройством. Весьма более рациональным будет являться составление документов в кабинете проверяющего, где есть все соответствующие шаблоны бланков, базы данных, справочные правовые системы для уточнения правовых вопросов, которые вызывают или могут вызвать неоднозначную оценку. Не стоит забывать и о немедленной загрузки документов в Реестр контрольно-надзорных мероприятий, являющийся электронной системой, требующей, помимо паролей и уровней допуска, наличие сети Интернет, которая есть не во всех местах и не все контрольно-надзорные органы имеют доступ к данной сети.
Таким образом, с принятием Федерального закона № 248-ФЗ не были получены ответы на все вопросы теоретического и процессуального характера.
Федеральный закон № 248-ФЗ призванный регламентировать контрольно-надзорные правоотношения в обновленном формате проводимой реформы контрольно-надзорной деятельности на пути к умному государственному управлению, к сожалению, не урегулировал в достаточной степени многие аспекты взаимоотношений контрольных (надзорных) органов и контролируемых лиц, существуют правовые пробелы, противоречия, проблемы прикладного свойства, затрудняющие практическую реализацию отдельных норм. Не все механизмы достижения целей контрольной (надзорной) деятельности являются в достаточной степени эффективными.
Литература:
- Федеральный закон от 31 июля 2020 г. № 248-ФЗ «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации» // СЗ РФ. 2020. № 31. ч. 1. С. 5007.
- Федеральный закон от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» // СЗ РФ. 2008. № 52. ч. 1. С. 6249.
- Кашанина Т. В. Юридическая техника: учебник. М.: Проспект, 2022. С. 130.
- Постановление Правительства РФ от 31 декабря 2020 г. № 2428 «О порядке формирования плана проведения плановых контрольных (надзорных) мероприятий на очередной календарный год, его согласования с органами прокуратуры, включения в него и исключения из него контрольных (надзорных) мероприятий в течение года» // СЗ РФ. 2021. № 3. С. 565.
- Приказ Генпрокуратуры России от 2 июня 2021 г. № 294 «О реализации Федерального закона от 31 июля 2020 г. № 248-ФЗ «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации» // Законность. 2021. № 7.
