В статье говорится о наличии пробелов в российском жилищном законодательстве, в частности, в регулировании порядка обеспечения жилыми помещениями по договору социального найма. Рассмотрены возникающие проблемы при предоставлении жилых помещений по договорам социального найма гражданам, состоящим на учете в качестве нуждающихся по договорам социального найма.
Ключевые слова: договор социального найма жилого помещения, малоимущие граждане, нуждающиеся в жилье, иные категории граждан, указанные в законе, нуждающиеся в жилье, порядок предоставления жилых помещений, основания признания граждан нуждающимися в жилых помещениях, учет граждан, норма предоставления жилого помещения, учетная норма.
Согласно ст. 7 Конституции РФ Россия является социальным государством, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь человека. Принятое обязательство не может быть выполнено без удовлетворения такой жизненно необходимой потребности как потребность в жилье.
Положения Конституции РФ, гарантирующие указанное право, имеют, прямое действие. Указанные декларации нашли свое отражение, в том числе, в положениях Жилищного Кодекса Российской Федерации. Однако практика применения указанных норм показывает, что уровень поддержки граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий в России ниже, чем во многих развитых странах. После принятия Жилищного кодекса Российской Федерации, введено новое условие для признания нуждающимся в улучшении жилищных условий — «малоимущность», а также сокращено количество оснований для признания нуждающимся в улучшении жилищных условий, увеличился срок ожидания жилых помещений фонда социального использования. Современная экономическая обстановка и уровень благосостояния россиян лишают многих наших сограждан возможности самостоятельного приобретения жилых помещений. Создание надежных правовых гарантий в жилищной сфере затрудняет несовершенство действующего законодательства.
Институт социального найма жилого помещения, своими корнями уходит в советское гражданское и жилищное законодательство, где был впервые выделен и урегулирован договор найма жилого помещения и поэтому имеет много общих с ним черт. В статье VIII «Хартии квартиросъемщиков», принятой 6 августа 2004 года Международным союзом квартиросъемщиков (IUT), прописано следующее: «Для того чтобы избежать сегрегации и социального расслоения, обществу также необходимо достаточное количество квартир, предназначенных для сдачи в аренду и находящихся в собственности государства, муниципалитета или других ведомств. Муниципальное и/или социальное жилище должно стать одной из важных составляющих обеспечения жильем в любом обществе».
Конституционный суд Российской Федерации в Постановлении от 5 апреля 2007 г. № 5-П обратил внимание на важность института социального жилья. В нем указано на то, что согласно Конституции Российской Федерации, каждый имеет право на жилище (статья 40, часть 1). В условиях рыночной экономики граждане Российской Федерации осуществляют данное социальное право в основном самостоятельно, используя различные способы. Конституция Российской Федерации, закрепляет, что малоимущим и иным указанным в законе гражданам, нуждающимся в жилище, оно предоставляется бесплатно или за доступную плату из государственных, муниципальных и других жилищных фондов в соответствии с установленными законом нормами (статья 40, части 2 и 3), предписывая тем самым законодателю определять категории граждан, нуждающихся в жилище, а также конкретные формы, источники и порядок обеспечения их жильем с учетом реальных финансово-экономических и иных возможностей, имеющихся у государства.
Для обеспечения конституционного права на жилище малоимущих и иных, указанных в законе граждан требуется системное реформирование законодательства о договоре социального найма, в частности, устанавливающего основания и определяющего порядок предоставления жилых помещений по договору социального найма жилого помещения.
Главой 7 Жилищного кодекса РФ регулируются основания и порядок предоставления жилого помещения по договору социального найма.
В соответствии со статьей 49 Жилищного кодекса РФ по договору социального найма предоставляется жилое помещение государственного или муниципального жилищного фонда. При этом жилые помещения муниципального жилищного фонда по договорам социального найма предоставляются в установленном Жилищным кодексом РФ порядке малоимущим гражданам, признанным по установленным Кодексом основаниям нуждающимися в жилых помещениях, предоставляемых по договорам социального найма. Малоимущими гражданами в целях Жилищного кодекса РФ являются граждане, если они признаны таковыми органом местного самоуправления в порядке, установленном законом соответствующего субъекта Российской Федерации, с учетом дохода, приходящегося на каждого члена семьи, и стоимости имущества, находящегося в собственности членов семьи и подлежащего налогообложению.
Предоставление же жилого помещения по договору социального найма из государственного жилищного фонда (жилищного фонда Российской Федерации или жилищного фонда субъекта Российской Федерации) возможно лишь при наличии специального регулирования, устанавливающего право соответствующей категории граждан на обеспечение жильем из указанного жилищного фонда, при условии признания таких граждан нуждающимися в жилых помещениях и вне зависимости от их имущественного положения. При этом указанным категориям граждан могут предоставляться по договорам социального найма жилые помещения муниципального жилищного фонда органами местного самоуправления в случае наделения данных органов в установленном законодательством порядке государственными полномочиями на обеспечение указанных категорий граждан жилыми помещениями.
Таким образом, для предоставления жилого помещения по договору социального найма из муниципального жилищного фонда, гражданин должен быть признан малоимущим в целях ЖК РФ, а лишь затем рассматривается вопрос о его нуждаемости в жилье по основаниям, указанным в Кодексе.
Вопрос признания гражданина малоимущим Жилищный кодекс Российской Федерации возлагает полностью на органы местного самоуправления, в том числе и разработку нормативной базы.
Рассмотрим этот порядок на примере Московской области. На территории Московской области действует Закон Московской области от 12.12.2005 № 260/2005-ОЗ «О порядке ведения учета граждан в качестве нуждающихся в жилых помещениях, предоставляемых по договорам социального найма», Закон Московской области от 22.12.2017 № 231/2017-ОЗ «О порядке определения размера дохода, приходящегося на каждого члена семьи, и стоимости имущества, находящегося в собственности членов семьи и подлежащего налогообложению, в целях признания граждан малоимущими и предоставления им по договорам социального найма жилых помещений муниципального жилищного фонда».
Указанными документами устанавливается единый порядок организации учета граждан, нуждающихся в жилых помещениях, принятия решения о признании граждан и членов их семей, нуждающихся в жилых помещениях, предоставляемых по договору социального найма, малоимущими и предоставления им по договорам социального найма жилых помещений жилищного фонда Московской области. Данными документами предусмотрено, что граждане признаются малоимущими в целях предоставления им по договорам социального найма жилых помещений муниципального жилищного фонда в соответствии с размером дохода, приходящегося на каждого члена семьи (одиноко проживающего гражданина), и стоимостью имущества, находящегося в собственности членов семьи и подлежащего налогообложению. Процедура признания семьи гражданина малоимущей осуществляется на основании заявления гражданина поданным в органы местного самоуправления установленном в порядке. Постановление Правительства Московской области от 27.03.2018 № 196/12 «Об утверждении перечня видов доходов, учитываемых при расчете размера дохода гражданина и среднедушевого дохода семьи в целях признания граждан малоимущими для постановки на учет граждан в качестве нуждающихся в жилых помещениях, предоставляемых по договорам социального найма, и перечня видов имущества, учитываемого в целях признания граждан малоимущими для постановки на учет граждан в качестве нуждающихся в жилых помещениях, предоставляемых по договорам социального найма» содержит конкретный перечень видов дохода и имущества, учитываемого при расчете показателя малоимущности в целях, определенных ЖК РФ. Следует заметить, что списки и доходов, и имущества весьма обширны, однако не все документы требуют непосредственно у гражданина. Часть документов запрашивается органами местного самоуправления самостоятельно, либо через многофункциональные центры, в рамках оказания соответствующей муниципальной услуги, в порядке межведомственного взаимодействия. Гражданином подается заявление о признании его семьи малоимущей с целью постановки на учет нуждающихся в жилых помещения, предоставляемых по договорам социального найма, утвержденное распоряжением Минстроя Московской области от 08.08.2017 № 272 «О некоторых вопросах реализации Закона Московской области № 260/2005-ОЗ «О порядке ведения учета граждан в качестве нуждающихся в жилых помещениях, предоставляемых по договорам социального найма» (вместе с «Порядком ведения книги регистрации заявлений граждан о принятии на учет в качестве нуждающихся в жилых помещениях, предоставляемых по договорам социального найма, книги учета граждан, принятых на учет в качестве нуждающихся в жилых помещениях, предоставляемых по договорам социального найма, книги учета граждан, принятых на учет в качестве нуждающихся в жилых помещениях, предоставляемых по договорам социального найма, имеющих право на внеочередное предоставление жилых помещений, учетных дел граждан, нуждающихся в жилых помещениях, предоставляемых по договорам социального найма, и требования к хранению»), на основании которого органом местного самоуправления проводится расчет малоимущности семьи.
В соответствии с Законом Московской области от 22.12.2017 № 231/2017-ОЗ «О порядке определения размера дохода, приходящегося на каждого члена семьи, и стоимости имущества, находящегося в собственности членов семьи и подлежащего налогообложению, в целях признания граждан малоимущими и предоставления им по договорам социального найма жилых помещений муниципального жилищного фонда» малоимущими признаются граждане Российской Федерации , размер доходов и стоимости имущества которых ниже или равен величине установленного порогового значения доходов и стоимости имущества.
Величина порогового значения доходов и стоимости имущества, установленная в целях признания граждан малоимущими, устанавливается органом местного самоуправления, так в Одинцовском городском округе она составляет 5 753 руб. (решение Совета депутатов Одинцовского городского округа от 28.08.2019 № 37/8).
Определение величины дохода и стоимости имущества производится на основании сведений (о составе семьи, доходах членов семьи, имеющемся в собственности имуществе), указанных в документах, представляемых гражданами в органы местного самоуправления по месту их жительства.
Если при расчете размер среднедушевого дохода семьи и стоимости имущества семьи ниже или равен величине порогового значения доходов и стоимости имущества, то принимается решение в признании гражданина и членов его семьи малоимущими.
В случае признания граждан малоимущими, далее, для принятия на учет в качестве нуждающихся в жилых помещениях, гражданину необходимо представить документы в соответствии с Законом Московской области от 12.12.2005 № 260/2005-ОЗ «О порядке ведения учета граждан в качестве нуждающихся в жилых помещениях, предоставляемых по договорам социального найма»
В случае непризнания заявителя и его семьи малоимущими, оценка его нуждаемости в жилом помещении не проводится.
На основании положений статьи 54 ЖК РФ заявителю отказывают в принятии на учет в качестве нуждающихся в жилых помещениях.
В случае же признания граждан малоимущими рассматривается вопрос нуждаемости их в жилом помещении. Основания признания граждан нуждающимися в жилых помещениях, предоставляемых по договорам социального найма, предусмотрены статьей 51 ЖК РФ. При этом также происходит сравнение имеющейся у заявителя жилой площади и показателя «учетная норма», определение которого установлено в статье 50 ЖК РФ — учетной нормой площади жилого помещения является минимальный размер площади жилого помещения, исходя из которого определяется уровень обеспеченности граждан общей площадью жилого помещения в целях их принятия на учет в качестве нуждающихся в учетом требований статьи, например в Одинцовском городском округе Московской области она составляет не более 8 кв. м. общей площади жилого помещения на одного члена семьи. В случае признания семьи заявителя малоимущей в целях предоставления жилого помещения по договору социального найма и нуждающейся в жилом помещении, такая семья, в соответствии со статьей 52 ЖК РФ, принимается на учет граждан в качестве нуждающихся в жилых помещениях.
Предоставление жилых помещений по договорам социального найма регламентируются, состоящим на учете в качестве нуждающихся в жилых помещениях регламентируется статьей 57 Жилищного кодекса Российской Федерации.
В соответствии с указанной статьей жилые помещения по договору социального найма предоставляются гражданам, состоящим на учете в качестве нуждающихся в жилых помещениях, в порядке очередности исходя из времени принятия их на учет.
Нужно отметить еще, что в органах местного самоуправления еще существуют остатки очереди, сформированной и не обеспеченной жильем до 1 марта 2005 года, то есть до вступления в силу нового ЖК РФ. Данное обязательство предусмотрено пунктом 2 статьи 6 Федерального закона от 29.12.2004 № 189-ФЗ «О введении в действие Жилищного кодекса Российской Федерации». У граждан, определенных категорий, поставленных на учет нуждающихся в жилых помещениях до 01 марта 2005 года существовало первоочередное право предоставления жилого помещения, также в органах местного самоуправления существуют списки граждан имеющих первоочередное право, которые состоят на «льготной очереди» и до настоящего времени не обеспечены жилыми помещениями.
И тут возникает вопрос, в каком порядке должны распределятся жилые помещения между гражданами, состоящими на учете по «льготной» и «общей» очереди. К сожалению, в Московской области отсутствует конкретный порядок предоставления жилых помещений по договорам социального найма, при предоставлении жилого помещения по договорам социального найма органы местного самоуправления руководствуются только Жилищным кодексам РФ.
Нельзя оставить без внимания и вопрос предоставления нуждающимся и малоимущим гражданам комнат в коммунальной квартире. На территории муниципального образования «Одинцовский городской округ Московской области» данный вопрос подведомствен жилищной комиссии Одинцовского городского округа Московской области, утвержденной постановлением Администрации города Одинцовского городского округа Московской области от 19.08.2019 № 300. При этом на законодательном уровне не решена проблема, когда на передачу на условиях социального найма освободившегося жилого помещения в коммунальной квартире на практике претендуют несколько граждан, каждый из которых проживает в данной квартире на законных основаниях и имеет все предпосылки жилых помещениях. Учетная норма устанавливается органом местного самоуправления с для предоставления такого помещения. В научной литературе также нет предложений о способах решения данной проблемы. В частности, М. Ю. Тихомировым высказано мнение, что «…в первую очередь, подлежат удовлетворению требования тех претендентов на освободившуюся жилую площадь, которые на дату освобождения соответствующего жилого помещения фактически признаны или могут быть признаны малоимущими и нуждающимися в жилых помещениях. Обратим внимание, что в данном случае речь идет не о любых категориях граждан, признанных нуждающимися в жилых помещениях по основаниям, предусмотренным законодательством, а лишь о тех лицах, которые одновременно признаны малоимущими». Но как быть, когда таких претендентов несколько, нет ответа ни в доктрине, ни в законодательстве.
Все это приводит к выводу о необходимости включения в ст. 59 Жилищного кодекса РФ положения, согласно которому преимущественное право предоставления освободившегося жилого помещения в коммунальной квартире должно определяться в зависимости от степени нуждаемости таких граждан, состава семьи и уровня доходов, а также состояния здоровья.
Анализ положений жилищного законодательства и практики его применения позволяет сделать вывод о том, что вследствие наличия пробелов в законодательстве в вопросах порядка обеспечения, и граждане, и органы исполнительной власти пытаются их восполнить через судебное решение. Однако эти судебные решения, в том числе и высших судов, по конкретным делам, до сих пор не находят закрепления в законодательстве.
Несмотря на наличие Жилищного кодекса Российской Федерации очень много норм рассредоточено по специальным законам, в том числе по категориям граждан, имеющим право на те или иные способы улучшения жилищных условий.
Полагаю, что раздел Жилищного кодекса Российской Федерации, регламентирующий порядок обеспечения граждан жильем, нуждается в полном и системном пересмотре.
Литература:
- Александрова С. Н. Основание и порядок предоставления жилых помещений по договору социального найма / С. Н. Александрова // Жилищное право. — М.: ЭКСМО, 2005, С.285
- Аминева А. Ю. Жилищное право: учеб. пособие / А. Ю. Аминева, Д. В. Королева, Башкирский государственный университет. — 2-е изд. перераб. и доп. — Уфа: РИЦ БашГУ, 2019–410с.
- Андреева Л. А. К вопросу о сервитуте в жилищном праве // Вопросы современной юриспруденции. 2019. № 58. С. 53–64.
- Бандо М. В. Основания возникновения жилищных правоотношений социального найма жилого помещения: автореф. дис. … канд. юрид. наук. — Екатеринбург, 2010. — С. 9.
- Крашенинников П. В. Жилищное право. М.: Статут, 2008, С.198
- Жилищный кодекс Российской Федерации от 29.12.2004 № 188-ФЗ [Электронный ресурс] // URL: http://www.pravo.gov.ru
- Баринов Н. А., Рамзаева, Л. Ю. Основания расторжения договоров жилищного найма и выселения граждан. /Н. А. Баринов, Л. Ю. Рамзаева // Справочно-правовая система «Консультант Плюс»: [Электронный ресурс] / Компания «Консультант Плюс».
- Беспалов Ю. Ф. Жилищные споры. Путеводитель по законодательству и судебной практике: научно-практическое пособие. М.: Проспект, 2018. 368 с.
- Беспалов Ю. Ф. Жилищные споры. Путеводитель по законодательству и судебной практике. Научно-практич.пос. — М.: Проспект, 2020. 368 с.
- Закон Московской области от 12.12.2005 № 260/2005-ОЗ «О порядке ведения учета граждан в качестве нуждающихся в жилых помещениях, предоставляемых по договорам социального найма» (принят постановлением Мособлдумы от 30.11.2005 № 7/160-П) // Справочно-правовая система «Консультант Плюс»: [Электронный ресурс] / Компания «Консультант Плюс».
- Закон Московской области от 22.12.2017 № 231/2017-ОЗ «О порядке определения размера дохода, приходящегося на каждого члена семьи, и стоимости имущества, находящегося в собственности членов семьи и подлежащего налогообложению, в целях признания граждан малоимущими и предоставления им по договорам социального найма жилых помещений муниципального жилищного фонда» // Справочно-правовая система «Консультант Плюс»: [Электронный ресурс] / Компания «Консультант Плюс».
- Постановление Правительства Московской области от 27.03.2018 № 196/12 «Об утверждении перечня видов доходов, учитываемых при расчете размера дохода гражданина и среднедушевого дохода семьи в целях признания граждан малоимущими для постановки на учет граждан в качестве нуждающихся в жилых помещениях, предоставляемых по договорам социального найма, и перечня видов имущества, учитываемого в целях признания граждан малоимущими для постановки на учет граждан в качестве нуждающихся в жилых помещениях, предоставляемых по договорам социального найма». // «Ежедневные Новости. Подмосковье». — 22.05.2018. — № 90.
- Решение Совета депутатов Одинцовского городского округа Московской области от 28.08.2019 № 36/8 «Об установлении в Одинцовском городском округе Московской области учетной нормы площади жилого помещения в целях принятия граждан на учет в качестве нуждающихся в жилых помещениях и нормы предоставления площади жилого помещения по договору социального найма муниципального жилищного фонда социального использования». // «Одинцовская неделя». — 06.09.2019 (спецвыпуск). — № 35/2.
