Становление прокурорского надзора за розыском без вести пропавших лиц



Возникновение российской прокуратуры состоялось во время правления Петра I, который в 1722 г. ввел в нашей стране французскую модель прокуратуры как особого органа, призванного обеспечивать законность в деятельности центральных и местных органов власти.

В целом прокуратура была введена тремя указами: от 12.01.1722 «Надлежит быть при Сенате Генерал-прокурору и Обер-прокурору, а также во всякой Коллегии по прокурору, которые должны будут рапортовать Генерал-прокурору»; от 18.01.1722 «Об установлении должности прокуроров в надворных судах и о пределах компетенции надворных судов в делах по доносам фискальных и других людей» и от 27.04.1722 «О должности генерал-прокурора». Последний указ наделил прокуратуру широкими полномочиями, поставив ее над Сенатом и в непосредственное подчинение императору [1].

С принятием вышеуказанных указов прокуратура начала играть все более заметную роль в государственной жизни. Выполняя свои обязанности, прокуроры должны были при необходимости напоминать чиновникам о надлежащем отношении к должности, предлагать устранить допущенные нарушения и прекращать действие незаконных решений, доносить Генерал-прокурору о проделанной работе по пресечению выявленных нарушений и предупреждению их возникновения в будущем [1, с.14].

Таким образом, прокуратура Российской империи была создана как представительный орган власти Императора, целью деятельности которой стало осуществление надзора за действиями и решениями Правительственного Сената и других центральных или местных учреждений «чтобы не нарушалась воля его величества» [2].

Еще более стройную систему прокурорский надзор как функционально, так и организационно приобретает в правление императрицы Екатерины II (1762–1796 гг.), когда к функции «общего» надзора был добавлен среди прочего надзор за работой суда и казенного управления. Как отмечал Н. В. Муравьев, «законодательство Петра Великого и его ближайших преемников ограничивало прокурорский надзор правительственным делопроизводством…, законодательство Екатерины II поставило этот надзор на высшую степень охраны закона, каковы бы ни были эти нарушения. Такая охрана принадлежит прокуратуре одинаково и в административных, и в судебных делах, вся разница только в приемах и пределах действия» [3]. Система прокуратуры в том виде, что сложилась при Екатерине II, без заметных изменений просуществовала до судебных реформ второй половины XIX в.

В ходе Судебной реформы 1864 г. были разработаны и утверждены законы и на их основе создан весьма организованный механизм органов и учреждений для осуществления судебной власти. Законом от 20.11.1864 «Учреждение судебных установлений» [4] были заложены организационные основы деятельности органов прокуратуры и определена их система. В указанном документе отмечалось, что прокуроры «действуют единственно на основании своего убеждения и существующих законов» (ст. 130), «товарищи прокуроров и обер-прокуроров действуют под руководством тех прокуроров и обер-прокуроров, при коих они состоят…, прокуроры окружных судов подчинены прокурорам судебных палат, а сии последние, равно как и обер- прокуроры, состоят в непосредственной зависимости от министра юстиции» (ст. 129). Принцип централизации и единоначалия раскрывается также в ст. 131 этого документа, согласно которой любой прокурор мог заменить своего товарища, приняв его дело под свою ответственность. При этом в ст. 9, 135 и других нормах указанного законодательного акта раскрывались функциональные особенности деятельности прокуратуры, конкретизировался предмет надзора и порядок действий лиц прокурорского надзора в уголовном и гражданском судопроизводствах (предмет прокурорского надзора ограничивался только делами судебного ведомства и основная цель деятельности прокуроров сводилась к установлению истины и охране законов).

Одним из документов Судебной реформы 1864 г. был Устав гражданского судопроизводства [4], который представлял собой весьма детализированный законодательный акт, определявший порядок производства у мировых судей и в судах общей юрисдикции, статус участников судопроизводства и пр. В нем предусматривалось, что прокурор дает заключение по делу, которое в отдельных случаях было обязательным (например, по делам о признании лиц безвестно отсутствующими), при этом прокурор не только выступал с заключениями, но и имел право инициировать возбуждение дела [5].

С принятием Закона от 06.07.1908 «Об организации сыскной части» [6] появились предпосылки к зарождению новой отрасли права — оперативно-розыскного права, что в свою очередь послужило импульсом к становлению и развитию прокурорского надзора за исполнением законов при производстве ОРД, поскольку Закон предусматривал отдельные надзорные и управленческие полномочия прокуроров по отношению к сыскным отделениям [7, 8, 9, 10]. Например, в соответствии с этим Законом ст. 279 Устава уголовного судопроизводства Российской Империи была дополнена примечанием и закрепляла требования, согласно которым прокуроры приобрели право давать полиции конкретные поручения по производству розыска [11].

Октябрьская революция 1917 г. повлекла многие изменения в жизни страны. Декретом Совета Народных Комиссаров (СНК) от 22.11.1917 «О суде» [12] наряду с судебными учреждениями, существовавшими на территории России до установления советской власти, упразднен и прокурорский надзор.

Впрочем, с началом в стране мирного государственного строительства возникла объективная потребность в восстановлении прокурорского надзора. Уже в мае 1922 г. постановлением Всероссийского Центрального Исполнительного Комитета (ВЦИК) принято «Положение о прокурорском надзоре» [13], согласно которому в составе Народного комиссариата юстиции была учреждена государственная прокуратура. Надзор за проведением дознания и предварительного следствия, дача указаний и разъяснений этим органам по вопросам мер пресечения, были отнесены к полномочиям прокуратуры в сфере борьбы с преступностью (впрочем, законодатель еще не разделял такие понятия как «дознание» «оперативно-розыскную деятельность», что несколько размывает современные преставления о существовавших в то время границах «надзора» и «процессуального (ведомственного) контроля»). В частности, прокурору предоставлялось право давать указания органам дознания и предлагать им произвести те или иные действия, обязательные для исполнения.

Следует отметить, что правовое регулирование ОРД советского периода осуществлялась нормативными правовыми актами [14, 15, 16], которые издавались для регулирования деятельности оперативно-розыскных органов, принадлежащих к различным ведомствам — Всероссийская чрезвычайная комиссия по борьбе с контрреволюцией и саботажем (ВЧК), милиция, Народный комиссариат внутренних дел (НКВД), Объединенное государственное политическое управление при Совете Народных Комиссаров СССР (ОГПУ) и др. [11, 17]. Нормы же, регулирующие розыск пропавших без вести лиц — возможных жертв преступлений, содержались в таких актах, как Указание ЦУУР РСФСР от 15.10.1919 «О классификации разыскиваемых лиц», Циркуляр ЦАУ НКВД № 571 от 15.12.1924 «Об установлении регистрации неопознанных трупов граждан и пропавших без вести лиц, в отношении которых заявлено об их насильственной смерти», Инструкция органам милиции «О порядке использования дворников по наблюдению за порядком и чистотой, оказанию содействия милиции» от 15.12.1924, Приказ ЦАУ НКВД РСФСР № 9 от 1929 «Правила производства розыска лиц органами милиции». Тем самым предмет прокурорского надзора охватывал совокупность правовых актов, которыми регламентировалась розыскная деятельность каждого органа, уполномоченного осуществлять ОРД, в том числе розыск без вести пропавших лиц.

Разумеется, отсутствие единого на общегосударственном уровне нормативного правового акта, имеющего силу закона для всех органов, осуществляющих ОРД затрудняло осуществление прокурорского надзора за исполнением законов в этой сфере, в том числе при розыске без вести пропавших лиц, что негативно отражалось на состоянии законности и снижало развитие соответствующей отрасли прокурорского надзора вплоть до распада СССР [11, с.80].

С 1926 г. надзорные полномочия прокуратуры были распространены на осуществление дознания милицией и органами государственного политического управления РСФСР. Кроме того, прокуроры стали осуществлять надзор за порядком направления заключенных в психиатрические больницы для проверки и лечения, защиты прав граждан от самоуправства [18].

В июне 1933 г. была учреждена [19] Прокуратура СССР как единый централизованный орган (до 1936 г. ей были полностью переподчинены прокуратуры союзных республик [20]), а в декабре этого года утверждено Положение о Прокуратуре СССР [21] (с одновременным упразднением прокуратуры Верховного Суда СССР), где полномочия прокуроров в исследуемой сфере сохранились.

Следует отметить, что вплоть до 1955 г. прокурорский надзор за законностью действий органов милиции, в том числе и ОРД, основывался на специальной инструкции, которая устанавливала, какие меры и как часто должны были проводить прокуроры в этой сфере надзора. В связи с принятием в 1955 г. нового Положения о прокурорском надзоре [22], прокуроры при осуществлении надзора за органами милиции стали руководствоваться правилами, установленными этим Положением.

С этого времени круг вопросов, которыми прокуроры обязаны заниматься при осуществлении надзора на этом направлении, а также некоторые методы их работы, все чаще стали излагаться в организационно-распорядительных документах Генерального прокурора СССР. Например, в приказе от 15.05.1957 № 107 указывалось, что принятие Положения о прокурорском надзоре в СССР и сосредоточение в следственных отделах прокуратур руководства работой районных и приравненных к ним прокуроров по надзору за предварительным следствием и дознанием способствовали усилению прокурорского надзора за исполнением законов органами милиции и улучшению координации работы следователей прокуратуры с оперативно-розыскными подразделениями милиции, на которых возлагалась обязанность по розыску без вести пропавших лиц. Прокурорам предписывалось обеспечить надлежащую организацию работы следственных отделов прокуратур для того, чтобы надзор за предварительным следствием правильно и повседневно сочетался с руководством и контролем за работой городских и районных прокуроров по надзору за законностью дознания [23].

В ст. 20 Основ уголовного судопроизводства СССР и союзных республик [24], принятых в 1959 г., надзор за точным и единообразным исполнением законов в уголовном судопроизводстве возлагался на Генерального прокурора СССР и подчиненных ему прокуроров республик и нижестоящих прокуроров. При этом прокуроры были ориентированы на всех стадиях уголовного судопроизводства своевременно принимать предусмотренные законом меры к устранению всяких нарушений закона, от кого бы эти нарушения ни исходили, что свидетельствовало об усилении прокурорского надзора за деятельностью органов следствия и дознания, в том числе осуществлявших ОРД (и такое направление как розыск без вести пропавших лиц).

С начала 70-х гг. XX в. отмечается рост внимания прокуроров к вопросам надзора за законностью разрешения заявлений и сообщений о преступлениях и отказа в возбуждении уголовных дел. Прокуроры принимали меры к усилению надзора за своевременным и правильным рассмотрением и регистрацией в ОВД заявлений и сообщений о преступлениях, учетом преступлений, возбуждением уголовных дел и расследованием преступлений [2, с.13].

В 1973 г. впервые в деятельности советской прокуратуры на прокуроров возложена обязанность обеспечивать незамедлительное получение от органов дознания информации о каждом случае, когда из заявления или сообщения следует, что лицо, пропавшее без вести, стало жертвой преступления; принимать все предусмотренные законом меры к установлению события преступления и лиц, виновных в его совершении. При проверке законности разрешения ОВД заявлений и сообщений прокуроры обращали внимание на правильность и своевременность рассмотрения материалов о безвестном исчезновении людей; при наличии признаков преступлений возбуждали уголовные дела и обеспечивали осуществление квалифицированного расследования [25].

Принятие Закона СССР от 30.11.1979 № 1162-Х «О прокуратуре СССР» [26] послужило новым толчком к регулированию надзора как за розыском без вести пропавших лиц, как и за ОРД в целом. Надзор за дознанием и следствием регулировался 2 главой этого Закона, а его отдельные статьи определяли полномочия прокурора при осуществлении надзора за ОРД. Между тем вопрос о выделении прокурорского надзора за ОРД в самостоятельное направление надзорной деятельности оставался открытым, поскольку законодателю не удалось преодолеть два основных недостатка, существовавшего еще с дореволюционного времени — смешение понятий дознания и ОРД и регламентация надзорных отношений главным образом посредством уголовно-процессуального законодательства, не уделявшего внимания правовому упорядочению ОРД.

Ситуация стала меняться с принятием Федерального закона от 17.01.1992 № 2202–1 «О прокуратуре Российской Федерации» [27] (далее — Закон о прокуратуре), в котором к основным функциональным направлениям работы прокуратуры был отнесен надзор за исполнением законов органами, осуществляющими ОРД, дознание и предварительное следствие (абзац четвертый п. 2 ст. 1). В главе 3 раздела III этого законодательного акта определялся предмет этого надзора — исполнение прав и свобод человека и гражданина, установленного порядка разрешения заявлений и сообщений о совершенных и готовящихся преступлениях, выполнения оперативно-розыскных мероприятий и проведения расследования, а также законность решений, принимаемых органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие (ст. 29), и его пределы — например, указано, что полномочия прокурора при осуществлении надзора за исполнением законов органами, осуществляющими ОРД, дознание и предварительное следствие, устанавливаются уголовно-процессуальным законодательством Российской Федерации и другими федеральными законами (п. 1 ст. 30).

Уже 12 августа 1995 г. был принят Закон об ОРД, согласно которому сведения о лицах, без вести пропавших, признаны основанием для проведения ОРД (ст. 7).

В последующем соответствующие положения законодательства конкретизировались в указании Генпрокуратуры России от 20.11.1998 № 83/36 и МВД России от 24.09.1998 № 1/19934 «О совершенствовании деятельности по раскрытию убийств, связанных с безвестным исчезновением граждан, и розыску лиц, пропавших без вести» [28], утратившее силу с принятием приказа Генпрокуратуры России и МВД России от 27.02.2010 № 70/122 «Об утверждении Инструкции о порядке рассмотрения заявлений, сообщений о преступлениях и иной информации о происшествиях, связанных с безвестным исчезновением граждан» [29]. Последний из названных документов к настоящему времени также утратил силу — после принятия действующей Инструкции о порядке рассмотрения заявлений, сообщений о преступлениях и иной информации о происшествиях, связанных с безвестным исчезновением лиц (утверждена приказом МВД России, Генпрокуратуры России, СК России от 16.01.2015 № 38/14/5), положения которого применяются в том числе с учетом указания Генерального прокурора Российской Федерации от 15.04.2013 № 154/36 «Об усилении прокурорского надзора за исполнением законов при осуществлении оперативно-розыскной деятельности по розыску без вести пропавших лиц и установлению личности граждан по неопознанным трупам» [30].

При этом, например, основанием для проверки законности проведения оперативно-розыскных мероприятий и принимаемых при этом решений определено отсутствие положительных результатов по розыску без вести пропавших лиц. Для этого уполномоченным прокурорам предписано знакомиться с оригиналами документов ОРД и соответствующими журналами их регистрации и учета, по результатам проверки составлять в соответствии с правилами секретного делопроизводства справку, с которой знакомить руководителя поднадзорного органа.

Следует отметить, что в некоторых прокуратурах уровня субъектов Российской Федерации в пределах своей компетенции также приняты организационно-распорядительные документы по вопросам прокурорского надзора по делам о безвестном исчезновении людей, конкретизирующих и уточняющих положения правовых актов, имеющих более высокую юридическую силу. Например, прокуратурой Краснодарского края, Следственным управлением СК России по Краснодарскому краю и Главным управлением МВД России по Краснодарскому краю 30 декабря 2013 г. принята Инструкция по взаимодействию территориальных органов прокуратуры, следственных отделов следственного управления СК России по Краснодарскому краю и территориальных органов МВД России на районном уровне по Краснодарскому краю при проверке сообщений о безвестном исчезновении граждан, в том числе несовершеннолетних и фактам обнаружения неопознанных трупов.

Таким образом, современные правовые и организационно-управленческие основы прокурорского надзора за исполнением законов при розыске без вести пропавших лиц, параметры надзорной деятельности прокуроров в этой сфере сложились в результате длительного процесса эволюционного развития. Особенностью такого надзора является то, что задачи розыска без вести пропавших выходят за рамки уголовного производства.

Литература:

1. Казанцев С. М. История царской прокуратуры. — СПб.: Издательство С.-Петербургского университета, 1993. С. 33–34.
2. История российской прокуратуры / Д. В. Колыхалов, А. Е. Шарихин, Н. Д. Эриашвили, В. Н. Галузо. — М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2018. С. 9.
3. Муравьев Н. В. Прокурорский надзор в его устройстве и деятельности: Прокуратура на Западе и в России. Пособие для прокурорской службы. Т. 1 / Н. В. Муравьев. — М.: Унив. тип., 1889. С. 296.
4. Судебные Уставы 20 ноября 1864 года с изложением рассуждений, на коих они основаны / В 5 выпусках. — СПб.: Изд. Гос. канцелярии, 1866.
5. Бессарабов В. Г., Кашаев К. А. Защита российской прокуратурой прав и свобод человека и гражданина. — М.: ИД «Городец», 2007. С. 358.
6. Закон от 06.07.1908 «Об организации сыскной части» // Собрание узаконений. 1908. Отд. I. Ст. 730.
7. Елинский В. И., Исаков В. М. Становление и развитие уголовного сыска в России (X — нач. XX вв.). — М., 1998;
8. История полиции России. Краткий исторический очерк и основные документы / под ред. В. М. Курицина. — М., 1998;
9. Сизикое М. М. История государства и права России с конца XVII до начала XIX века. — М., 1998;
10. Шумилов А. Ю. Проблемы законодательного регулирования оперативно-розыскной деятельности в России. — М., 1997.
11. Дытченко Г. В. Предпосылки возникновения и развития прокурорского надзора за исполнением законов в оперативно-розыскной деятельности // Вестник Санкт-Петербургского университета МВД России. 2015. № 1. С. 79.
12. Декрет Совета Народных Комиссаров РСФСР от 24.11.1917 «О суде» // Газета Временного Рабочего и Крестьянского Правительства. 1917. 24 ноября.
13. Постановление Всероссийского Центрального Исполнительного Комитета от 28.05.1922 «Положение о прокурорском надзоре» // Известия Всероссийского Центрального Исполнительного Комитета. 1922. 16 июня.
14. Положение об организации отделов уголовного розыска, объявленное циркуляром Народного комиссариата внутренних дел РСФСР от 16.10.1918;
15. Постановление Народного комиссариата внутренних дел РСФСР, Народного комиссариата юстиции РСФСР от 13.10.1918 «Об организации Советской Рабоче-Крестьянской Милиции (Инструкция)»;
16. Положение об Объединенном Государственном политическом управлении и его органах, утвержденное Президиумом Центрального Исполнительного Комитета СССР 15.11.1923.
17. Шаталов Е. А. Правовое положение сотрудников местных органов ВЧК // История государства и права. 2011. № 19. С. 34–38.
18. Дытченко Г. В. Развитие прокурорского надзора за исполнением законов в оперативно-розыскной деятельности: монография. — М.: КноРус, 2020. С. 13.
19. Постановление Центрального Исполнительного Комитета СССР, Совета Народных Комиссаров СССР от 20.06.1933 «Об учреждении Прокуратуры Союза ССР» // Известия Центрального Исполнительного Комитета СССР и Всероссийского Центрального Исполнительного Комитета. 1933. 21 июня.
20. Прокурорский надзор. Общая часть: учебник / под общ. ред. О. С. Капинус; науч. ред. А. Ю. Винокуров. — М.: Издательство Юрайт, 2016. С. 11.
21. Постановление Центрального Исполнительного Комитета СССР, Совета Народных Комиссаров СССР № 84/2621 от 17.12.1933 «Положение о прокуратуре Союза ССР» // Собрание законов СССР. 1934. № 1. Ст. 2б.
22. Указ Президиума Верховного Совета СССР от 24.05.1955 «Об утверждении Положения о прокурорском надзоре в СССР» // Ведомости Верховного Совета СССР. 1955. № 9. Ст. 222.
23. Приказ Генерального прокурора СССР от 15.05.1957 № 107 «О недостатках прокурорского надзора за исполнением законов в деятельности милиции по производству дознания и мерах по их устранению» // Сборник приказов и инструкций Генерального прокурора СССР: в 2-х ч. / под общ. ред. А. М. Рекункова. Ч. 1. — М.: Юрид. лит., 1976. С. 518–521.
24. Закон СССР от 25.12.1958 «Об утверждении основ уголовного судопроизводства Союза ССР и Союзных республик» // Ведомости Верховного Совета СССР. 1959. № 1. Ст. 15.
25. Указание заместителя Генерального прокурора СССР от 04.05.1973 № 3/Д-129–73 «Об усилении надзора за законностью разрешения заявлении и сообщений о лицах, без вести пропавших» // Сборник приказов и инструкций Генерального прокурора СССР: в 2-х ч. / под общ. ред. А. М. Рекункова. Ч. 1. — М.: Юрид. лит., 1976. С. 523, 524.
26. Закон СССР от 30.11.1979 № 1162-Х «О прокуратуре СССР» // Ведомости Верховного Совета СССР. 1979. № 49. Ст. 843.
27. Федеральный закон от 17.01.1992 № 2202–1 (ред. от 01.07.2021) «О прокуратуре Российской Федерации» // Российская газета. 1992. 18 февраля.
28. Указание Генпрокуратуры России от 20.11.1998 № 83/36 и МВД России от 24.09.1998 № 1/19934 «О совершенствовании деятельности по раскрытию убийств, связанных с безвестным исчезновением граждан, и розыску лиц, пропавших без вести» // Сборник основных приказов и указаний Генерального прокурора Российской Федерации. — М., 1999. С. 178–181.
29. Приказ Генпрокуратуры России, МВД России от 27.02.2010 № 70/122 «Об утверждении инструкции о порядке рассмотрения заявлений, сообщений о преступлениях и иной информации о происшествиях, связанных с безвестным исчезновением граждан» // Законность. 2010. № 5. С. 65–69.
30. Указание Генерального прокурора Российской Федерации от 15.04.2013 № 154/36 «Об усилении прокурорского надзора за исполнением законов при осуществлении оперативно-розыскной деятельности по розыску без вести пропавших лиц и установлению личности граждан по неопознанным трупам» // СПС КонсультантПлюс.