Особенности административно-правового регулирования в сфере охраны здоровья граждан



В данной статье автором рассмотрены подходы к организации правового регулирования в области охраны здоровья граждан, реализуемые в Российской Федерации.

Ключевые слова: административная ответственность, охрана здоровья, правонарушение, КоАП РФ, правовое регулирование.

Право на здоровье человека не зря считается одним из базовых неотъемлемых прав человека. Непреложными ценностями также принято считать достижения государства в сфере улучшения и защиты здоровья граждан.

По смыслу содержания статьи 41 Конституции Российской Федерации [1], охрана и укрепление здоровья населения, развитие государственной, муниципальной, частной систем здравоохранения, развитие физической культуры и спорта, экологического и санитарно-эпидемиологического благополучия человека относятся к одной из основных задач деятельности государства.

В целях обеспечения соблюдения прав граждан касающихся защиты их здоровья, государством проводится стратегическое планирование включающее основные и приоритетные направления, этапы, ожидаемые результаты и механизмы его реализации, разрабатываются и принимаются федеральные законы и нормативные правовые акты направленные на организацию, регулирование, контроль в области охраны здоровья, разрабатываются механизмы, инструменты и методы осуществления государственного контроля за соблюдением обеспечения соблюдения прав граждан в области охраны здоровья.

Несмотря на предпринимаемые государством попытки формирования и реализации на всех уровнях системы исполнительной власти скоординированной политики в области охраны здоровья граждан, уровень удовлетворенности качеством и объемом оказываемой медицинской помощи продолжает снижаться с каждым годом.

Хотя в гл. 6 КоАП РФ [2] предусмотрены несколько специальных составов административных проступков в отношении здравоохранения, в то же время субъекты ведущие деятельность в области медицины, довольно часто бывают привлечены к административной ответственности по другим статьям КоАП РФ. Так, могут привлекаться к ответственности субъекты, осуществляющие деятельность в сфере медицины без лицензии, однако специальной статьи на этот случай в кодексе не содержится. Помимо этого, существует еще ряд пробелов в правовом регулировании данной области общественных отношений.

С 2010 года прослеживается резкий рост как количества, так и суммы собираемых штрафов за нарушения, выявленные в области здравоохранения. Тем не менее, этот факт практически не повлиял на статистику административных правонарушений, допускаемых организациями, ведущими свою деятельность в данной сфере.

одним из приоритетных направлений политики РФ можно назвать совершенствование в области здравоохранения и медицинской помощи гражданам. Уровень социально-экономического развития страны находит свое отражение в том числе и в качестве оказания медицинской помощи и услуг здравоохранения. Если медицина в стране находится на должном уровне развития, это способствует сокращению смертности, напрямую воздействует на рождаемость и здоровье материнства и детства, в целом оказывает влияние на общий уровень жизни населения.

Органы государственной власти в рамках претворения в жизнь данного направления политики, принимают управленческие решения по организационно-методическому, кадровому аспектам проблемы, материально-техническому обеспечению медицинских учреждений и т. д.

В соответствии с утверждением К. Н. Калашникова в его работе, в сфере здравоохранения нельзя ожидать эффективного рыночного саморегулирования, так как эта область деятельности обладает рядом необходимых требований к качеству оказываемых услуг. Соответственно, здесь необходимо только жесткое государственное регулирование, в том числе административно-правовыми методами [3; c.153].

Официальная политика государства в сфере здравоохранения должна предусматривать следующие направления:

– обеспечение условий для сбережения и повышения уровня здоровья граждан;

– ответственность граждан за сохранение собственного здоровья и здоровья других людей;

– ведение профилактических мероприятий в области охраны здоровья населения;

– обеспечение доступной медицинской помощи и медицинских препаратов, прочих средств медицинской помощи;

– установление приоритета на медицинскую помощь и обеспечение медицинскими средствами матерей и детей;

– Министерство здравоохранения координирует и контролирует деятельность прочих органов власти, имеющих среди функций связанные с охраной здоровья, а также других субъектов в данной сфере деятельности;

– обеспечение экономической заинтересованности граждан и организаций в сбережении и охране здоровья;

– ответственность государственных органов, организация и самого населения за состояние здоровья граждан;

Принципы построения системы здравоохранения заключаются в следующем:

– принцип ответственности государства в области здравоохранения;

– принцип ответственности юридических лиц и предпринимателей (ответственность бизнеса) в данной сфере;

– принцип равных возможностей для деятельности всех медицинских учреждений.

Конституционное регулирование охраны здоровья и прочих прав и свобод, связанных со здравоохранением, имеет основополагающее значение. Все прочие правовые акты, в первую очередь административно-правовые, принимаются в исключительном соответствии с ее положениями. Необходимо уточнить, что положения ст. 41 Конституции не ограничиваются регулированием исключительно медицины, но также упоминают о профилактике — например, затронуты темы физической культуры и спорта, санитарно-эпидемиологического благополучия, экологической обстановки. Также указано, что в силу экономической и предпринимательской свободы на территории РФ (установленной в ст.8 Конституции) обеспечивается развитие как государственной, муниципальной, так и частной систем здравоохранения. Можно отметить, что ст.41 Конституции в сочетании с другими статьями, так или иначе затрагивающими касающиеся здравоохранения вопросы, создает основу административно-правового регулирования в области охраны здоровья граждан России.

Норма, установленная в ч. 3 ст. 17 Конституции РФ гласящая, что реализация ничьих прав и свобод не может нарушать права других лиц, получила детализацию и распространение также в законодательстве, посвященном охране здоровья.

Так, например, в общем случае для проведения медицинских манипуляций, любых лечебно-профилактических процедур предусмотрено получение от пациента информированного добровольного согласия на них. Однако в законе есть на этот счет исключения, касающиеся ситуаций, в которых фигурирует опасное высококонтагиозное заболевание, могущее передаться широкому кругу иных лиц. Речь может идти о тяжелых инфекционных заболеваниях — туберкулез, коронавирусная инфекция, и т. д.

Подобным образом регулируются и предусмотренные в гл.гл. 30, 31, 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее — КАС РФ) случаи, когда суд решает проблему принудительного оказания медицинской помощи.

Как известно, в ч.1 ст. 20 Конституции устанавливается право человека на жизнь. С точки зрения административного права, соответствующая правосубъектность в теории существует как у живущих людей, так и у тех, кто зачат, но по факту еще не появился на свет. Отельные элементы правосубъектности есть у человеческого плода, начиная с определенного срока гестации, однако права эмбрионов до достижения этого срока никак не урегулированы законом.

Следует обратить внимание на то, как соотносится конституционное регулирования права личности на защиту достоинства, установленное в ст. 21, с административно-правовыми нормами, касающимися здравоохранения.

Данное положение конституции в сфере административно-правового регулирования отразилось в виде требования о недопустимости унижения, нарушения достоинства любой личности в рамках оказания ей медицинской помощи. Такая проблема обычно возникает в случаях, когда помощь оказывается в связи с определенными категориями заболеваний, стигматизированных в обществе. Например, если пациент страдает СПИД, туберкулезом или венерическими заболеваниями, а также имеет психиатрический диагноз. Такие заболевания с точки зрения обывателя носят специфическую социальную окраску, и зачастую пациенты могут испытывать негативное отношение со стороны медперсонала.

Так, в вводной части Закона РФ от 2 июля 1992 г. № 3185–1 «О психиатрической помощи и гарантиях прав граждан при ее оказании» (ред. от 30 декабря 2021 г.) [4] говорится о том, как общество относится к людям, страдающим различными психическими заболеваниями. Не секрет, что к психиатрическим больным всегда относились с предубеждением, негативно. В то же время п. 2 ст. 5 упомянутого закона предписывает в случаях оказания помощи таким больным не лишать их права на уважение достоинства, относиться гуманно.

В то же время в законе отсутствует какое-либо упоминание в данном отношении касаемо прочих болезней: венерические болезни, ВИЧ-инфекция и т. д. Статья 6.1 КоАП РФ напоминает об общественной опасности заражения подобными инфекционными заболеваниями. Что касается тех, кто страдает туберкулезом, то ст. 12 Федерального закона от 18 июня 2001 г. № 77-ФЗ «О предупреждении распространения туберкулеза в Российской Федерации» (ред. от 26 мая 2021 г.) [5] указывает на необходимость соблюдения в их отношении также уважительного отношения, отсутствия дискриминации и т. д. при оказании медицинской помощи, проведении профилактических осмотров.

В ст. 22 Конституции установлено право на свободу, личную неприкосновенность. Оно также корреспондирует разного рода медицинской деятельности, однако до сих пор этот факт не нашел должного отображения в административно-правовом регулировании (в отличии от, допустим, уголовного закона). При этом некоторые медицинские манипуляции как раз предусматривают ограничение личной неприкосновенности либо свободы. Здесь также речь может идти о медицинском вмешательстве в случаях оказания психиатрической помощи, когда необходимо обезопасить окружающих и медицинский персонал от действий больного в состоянии, когда он не способен руководить своим поведением и может быть опасен. В таких случаях законом предусмотрено оказание медицинской помощи без добровольного согласия пациента. Также сюда можно включить необходимость изоляции от общества лиц, страдающих особо контагиозными (легко распространяющимися) инфекционными заболеваниями, во избежание начала эпидемии или пандемии этих инфекций. Высокую опасность представляет, к примеру, открытая форма туберкулеза.

В ст. 38 Конституции задекларирована защита материнства и детства в нашей стране. Это положение отразилось в принятии значительного числа административно-правовых норм, посвященных охране здоровья детей, матерей, беременных женщин. Среди данных норм следует назвать запрет на проведение прерывания беременности после определенных сроков, важность защиты здоровья несовершеннолетних, государственный надзор в сфере оборота суррогатного материнства в качестве способа борьбы с бесплодием, и многие другие законодательные меры.

Также сюда включаются различные нормы и регулирование в области профилактики социального сиротства, безнадзорности детей, предотвращение преступности несовершеннолетних. Эти нормы касаются постановки на учет и контроль несовершеннолетних, употребляющих наркотические и психотропные препараты, совершивших административные проступки, преступления и т. д.

Согласно п. 6 ч. 2 ст. 9 Федерального закона от 24 июня 1999 г. № 120-ФЗ «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних» (ред. от 24 апреля 2020 г.) [6] органы управления здравоохранением получили соответствующие полномочия в плане контроля за здоровьем детей.

Основные базовые положения, касающиеся охраны здоровья, регламентированы в Федеральном законе «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации» от 21.11.2011 N 323-ФЗ [7] (глава 2). Данная глава устанавливает много важных основ здравоохранения в РФ: приоритет интересов пациента, приоритет охраны здоровья несовершеннолетних, врачебная тайна, недопущение отказа в медицинской помощи, доступность и качество медицинской помощи. К сожалению, не всегда эти принципы соблюдаются неукоснительно теми учреждениями и должностными лицами, которые в нашем государстве несут непосредственную ответственность за организацию здравоохранения.

С другой стороны, законом также установлены и обязанности граждан в области охраны здоровья их самих и окружающих. Здесь предусмотрены обязательные медицинские осмотры для определенных категорий граждан, обязательность прохождения обследования и лечения для имеющих ряд особых заболеваний с целью недопущения их распространения в обществе. Также установлена обязанность соблюдать правила для граждан, находящихся на лечении.

Также к законам, регулирующим отношения в области здравоохранения, можно отнести Федеральный закон «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» [8], который регулирует отношения в области поддержания санитарно-эпидемиологического благополучия населения. Оно необходимо для обеспечения реализации прав граждан на охрану здоровья, гарантированных основным законом РФ.

Помимо этого, следует упомянуть также и Федеральный закон «О лицензировании отдельных видов деятельности» [9], в связи с тем, что медицинская деятельность не может осуществляться без получения соответствующей лицензии, так как это может представлять опасность для жизни и здоровья населения.

Из наиболее важных направлений политики в области здравоохранения можно назвать меры по профилактике ухудшения здоровья и возникновения заболеваний у граждан; также следует отметить организацию системы медицинского страхования в стране.

Для достижения этой цели был разработан и принят Федеральный закон «Об обязательном медицинском страховании в Российской Федерации» [10] от 29.11.2010 N 326-ФЗ. Упомянутый закон устанавливает основные понятия и принципы в медицинском страховании, а также основные полномочия государства в этой области. Следует отметить, что в ст. 5 настоящего Федерального закона среди прочих перечисленных полномочий государства присутствует определение меры ответственности субъектов обязательного медицинского страхования и участников отношений в сфере обязательного медицинского страхования за нарушение соответствующих положений регулирующего эту область страхования законодательства.

В настоящее время актуальная редакция Кодекса об административных правонарушениях включает в себя несколько статей, устанавливающих ответственность за нарушения в области медицинской защиты жизни и здоровья граждан. Так, например, ответственность за некоторые проступки в области медицины устанавливается статьями 6.28–6.33 КоАП РФ. Рассматривая составы данных статей КоАП РФ, можно прийти к заключению, что по большей части здесь регулируются административные проступки касающиеся экономических аспектов деятельности организаций здравоохранения и связанной с этим работы органов государственной власти.

Также устанавливается ответственность за оборот некачественных либо контрафактных медицинских изделий и иной лекарственной и фармацевтической продукции.

Здесь можно не без оснований прийти к выводу, что в данном случае законодатель ограничился установлением административной ответственности в основном в финансово-экономическом и организационном аспекте всей системы здравоохранения, оставив за скобками необходимость также урегулировать нарушения, связанные с непосредственным нанесением вреда здоровью граждан путем совершения административных правонарушений.

Правонарушение, напрямую связанное с фактическим причинением вреда здоровью, упоминается конкретной статьей КоАП РФ — это предусмотренное в ст. 6.32 КоАП РФ «Нарушение требований законодательства в сфере охраны здоровья при проведении искусственного прерывания беременности».

Данная статья предусмотрела назначение ответственности в связи с нарушением обязательных требований относительно взятия у пациента добровольного информированного согласия на осуществление медицинского вмешательства. Такие обязательные требования диктуются статьей 20 Федерального закона «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации» [7].

Другой состав, предусмотренный указанной статьей — это нарушение требований закона в отношении сроков, установленных для осуществления медицинского прерывания беременности.

Обсуждая основные подходы к административно-правовому регулированию охраны здоровья граждан, необходимо обратить внимание на следующие обстоятельства: развитие науки и технологий в этой области идет очень быстро. Закон должен учитывать последние открытия и достижения в химии, биологии, генетике, робототехнике, чтобы оперативно реагировать на возникновение новых реалий соответствующими нормами права.

Особенно важно учитывать в таком случает преобразование и развитие медицинской этики.

При этом именно в административном праве открываются большие возможности регулирования с помощью издания подзаконных актов, учитывающих инновации и открытия в соответствующих отраслевых нормах, причем это можно делать более оперативно, нежели реакция законодателя на изменения.

Так, на практике в чрезвычайной ситуации, когда началась пандемия COVID-19, в условиях отсутствия полной готовности к необходимым защитным мерам, введенные в действие подзаконные акты, принятые исполнительными органами [11], создавали правовую базу экстренной профилактики распространения среди популяции вирусной инфекции с учетом располагаемой информации медиков о характере и свойствах новой коронавирусной инфекции [12].

Другой присущий административно-правовому регулированию признак — это регулирование на основе главенствующих законодательных принципов, и при этом достаточно высокая адаптируемость к текущим особенностям социально-экономических условий в стране. Примером может служить подход к составлению списка жизненно необходимых и важнейших лекарственных препаратов для медицинского применения. Правительство подходит к разработке данного перечня, принимая во внимание способности национальной фармацевтики к выпуску соответствующих лекарств, а также доступа к импортным аналогам, в целом руководствуясь общей экономической и политической ситуацией в стране и в мире.

Меры административной ответственности могут применяться в отношении нарушителей по различным основаниям, но среди них можно выделить наиболее часто встречающиеся в области нарушений, касающихся именно охраны здоровья граждан.

Например, часто организации привлекаются к ответственности за осуществление своей деятельности с грубым нарушением требований и условий, предусмотренных специальным разрешением (лицензией). Так как медицинская и врачебная деятельность подлежит обязательному лицензированию, соответственно, есть перечень обязательных к исполнению такими учреждениями и организациями требований. Он устанавливается Правительством РФ. В случае выявленных в результате проверки или расследования нарушений этих требований, организация (учреждение) привлекается к административной ответственности по ст. 19.20 КоАП РФ.

В качестве примера можно привести случай, когда по жалобе пациента было привлечено к ответственности медицинское учреждение «Ярцевская центральная районная больница», а именно: пациенту не был предоставлен рецепт на бесплатные лекарственные препараты для лечения больных с новой коронавирусной инфекцией [13]. Суд признал учреждение виновным в правонарушении. Мерой ответственности было избрано предупреждение.

Гораздо чаще в отношении виновных организация и их должностных лиц применяется такая мера ответственности, как штраф. В частности, штрафы для медицинских организация назначаются по ст. КоАП 6.3 за несоблюдение требований законодательства в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения.

В качестве примера можно рассмотреть постановление суда о признании ГБУЗ Тверской области «Бологовская центральная районная больница» виновной в нарушениях по ст. 6.3. Проверкой, проведенной в октябре 2020г. был выявлен целый перечень нарушений, в частности: в данный период не проводилось еженедельное обследование персонала отделения скорой помощи, инфекционного отделения на коронавирусную инфекцию; отсутствовали специальные маркированные емкости для сбора использованных средств индивидуальной защиты, нарушение требований по сбору и хранению использованного белья в стационаре, нарушения, связанные с дезинфекцией кухонной и столовой посуды, выявлены нарушения требований по ношению сотрудниками и практикантами средств индивидуальной защиты (маска, перчатки), другие нарушения (в основном на пищеблоке и во вспомогательных помещениях).

Больница в связи с результатами проверки была привлечена к ответственности по ст. 6.3 КоАП РФ, судом назначен штраф учреждению в размере сто тысяч рублей [14].

Помимо предупреждения и штрафа, в практике судов в отношении медицинских учреждений и организаций можно встретить такую меру ответственности, как приостановление деятельности на определенный судом срок. Такая мера может применяться в случаях нарушения требований законодательства по лицензированию отдельных видов деятельности.

Так, Варгашинский районный суд вынес в 2020 году постановление о приостановлении деятельности по профилю «стоматология хирургическая» сроком на 30 суток в отношении ГБУЗ «Варгашинская центральная районная больница», так как в ходе в проверки начальником отдела организации контроля качества медицинской помощи населению было установлено, что данное подразделение больницы осуществляло свою деятельность без необходимой лицензии. При этом в медицинских картах были обнаружены записи о фактических проведенных пациентам процедурах (удаление зубов) врачами стоматологического хирургического кабинета. Проверка проводилась в связи с жалобой пациента [15].

Подводя итог рассмотрению подходов к административно-правовому регулированию в сфере здравоохранения, можно определить, что особое определяющее значение в соотношении конституционного и административно-правового регулирования в сфере здравоохранения имеют положения статей 71 и 72 Конституции РФ, которые устанавливают иерархию распределения полномочий по организации публичной власти за федеральным центром. Также федеральными органами власти определяются единые правовые основы системы охраны здоровья. П. «ж» ст. 72 Конституции относит координацию вопросов здравоохранения к совместному ведению федеральных властей и субъектов. Это обосновывает предпосылки к созданию двухуровневой системы управления в области здравоохранения. Как на федеральном, так и на региональном уровнях распределены полномочия в сфере противоэпидемиологических мер и по охране и контролю экологической обстановки. Также наличие двух уровней в системе административно-правового регулирования установлено п. «к» ч.1 ст. 72 Конституции РФ.

Литература:

1. Конституция Российской Федерации (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 № 6– ФКЗ, от 30.12.2008 № 7–ФКЗ) // СЗ РФ. — 2009. — № 4. — Ст. 445.
2. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30.12.2001 № 195–ФЗ // СЗ РФ. — 2002. — № 1 (ч. 1). — Ст. 1.
3. Калашников К. Н., Шабунова А. А., Дуганов М. Д. Организационно-экономические факторы управления региональной системой здравоохранения: моногр. Вологда: ИСЭРТ РАН, 2021. С. 153.
4. Закон РФ от 2 июля 1992 г. № 3185–1 «О психиатрической помощи и гарантиях прав граждан при ее оказании» (ред. от 30 декабря 2021 г.) // Ведомости Съезда нар. депутатов Рос. Федерации и Верхов. Совета Рос. Федерации. 1992. № 33, ст. 1913; Собр. законодательства Рос. Федерации. 2022. № 1, ч. 1, ст. 60.
5. Федеральный закон от 18 июня 2001 г. № 77-ФЗ «О предупреждении распространения туберкулеза в Российской Федерации» (ред. от 26 мая 2021 г.) // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2001. № 26, ст. 2581; 2021. № 22, ст. 3687
6. Федеральный закон от 24 июня 1999 г. № 120-ФЗ «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних» (ред. от 24 апреля 2020 г.) // Собрание законодательства Рос. Федерации. 1999. № 26, ст. 3177; 2020. № 17, ст. 2725.
7. Федеральный закон «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации» от 21.11.2011 N 323-ФЗ // Собрание законодательства РФ», 28.11.2011, N 48, ст. 6724
8. Федеральный закон «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» от 30.03.1999 N 52-ФЗ // Российская газета, N 64–65, 06.04.1999.
9. Федеральный закон от 04.05.2011 N 99-ФЗ (ред. от 14.07.2022) «О лицензировании отдельных видов деятельности» (с изм. и доп., вступ. в силу с 11.01.2023) // Российская газета, N 97, 06.05.2011.
10. Федеральный закон «Об обязательном медицинском страховании в Российской Федерации» от 29.11.2010 N 326-ФЗ. //Собрание законодательства РФ», 06.12.2010, N 49, ст. 6422
11. Постановление Главного государственного санитар. врача Рос. Федерации от 13 марта 2020 г. № 6 «О дополнительных мерах по снижению рисков распространения COVID-2019»: // Офиц. интернет-портал правовой информации. URL: http://www.pravo.gov.ru
12. Низова Л. М., Соловьева И. Г. Здравоохранение как элемент социальной политики на региональном уровне // Социальная политика и социальное партнерство. 2021. № 11. С. 17–22
13. Постановление № 5–174/2022 от 7 февраля 2022 г. по делу № 5–174/2022 Ярцевский городской суд (Смоленская область) // URL: sudact.ru дата обращения 21.10.2022г.
14. Постановление № 5–304/2020 от 16 ноября 2020 г. по делу № 5–304/2020 Бологовский городской суд (Тверская область) // URL: sudact.ru дата обращения 21.10.2022г.
15. Постановление № 5–92/2020 от 2 сентября 2020 г. по делу № 5–92/2020 Варгашинский районный суд (Курганская область) // URL: sudact.ru дата обращения 21.10.2022г.