В статье автор анализирует законодательство Российской Федерации в области государственного или муниципального контракта на поставку товаров для государственных или муниципальных нужд. Автор отмечает, что установление в действующем законодательстве различного способа определения размера штрафа за неисполнение или ненадлежащее исполнение обязательств по государственному или муниципальному контракту для заказчика и поставщика по контракту противоречит принципу равенства участников гражданский правоотношений и ограничивает право поставщика по государственному или муниципальному контракту на равные правовые условия. Также автор обращает внимание на то, что действующим законодательством Российской Федерации не установлен срок на проведение экспертизы по государственному или муниципальному контракту, а также срок возврата заказчиком поставщику по государственному или муниципальному контракту денежных средств, внесенных в качестве обеспечения гарантийных обязательств.
Ключевые слова: государственный или муниципальный контракт на поставку товаров для государственных или муниципальных нужд, заказчик, поставщик, неисполнение обязательств, ненадлежащее исполнение обязательств, штраф, экспертиза, экспертные организации, сроки проведения экспертизы, гарантийные обязательства, возврат обеспечения гарантийных обязательств, срок возврата обеспечения гарантийных обязательств.
Правовое регулирование гражданско-правовой ответственности за неисполнение или ненадлежащие исполнение сторонами обязательств по государственному или муниципальному контракту (далее — Контракту) осуществляется посредством Гражданского кодекса Российской Федерации (далее — ГК РФ), Федерального закона «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» от 05.04.2013 № 44-ФЗ (далее — 44 ФЗ), а также Правил определения размера штрафа, начисляемого в случае ненадлежащего исполнения заказчиком, неисполнения или ненадлежащего исполнения поставщиком (подрядчиком, исполнителем) обязательств, предусмотренных контрактом (за исключением просрочки исполнения обязательств заказчиком, поставщиком (подрядчиком, исполнителем), о внесении изменений в постановление Правительства Российской Федерации от 15 мая 2017 г. № 570 и признании утратившим силу постановления Правительства Российской Федерации от 25 ноября 2013 г. № 1063, утвержденных постановлением Правительства РФ от 30.08.2017 № 1042 (далее — Правила № 42).
Проанализировав меры ответственности, которые предусмотрены законодателем за неисполнение или ненадлежащие исполнение обязательств по Контракту для заказчика и поставщика по Контракту, автор приходит к выводу, что закрепление в 44 ФЗ, а также в Правилах № 1042 различного способа определения размера штрафа за неисполнение или ненадлежащее исполнение обязательств по Контракту противоречит принципу равенства участников гражданский правоотношений и ограничивает право поставщика по Контракту на равные правовые условия.
Согласно ч. 1 ст. 3 44 ФЗ Контракт является гражданско-правовым договором. [2] Таким образом, можно сделать вывод, что на стороны данного договора должны распространяться основные принципы гражданского права.
Принцип равенства участников гражданских правоотношений находит свое отражение в ст. 17 ГК РФ — для граждан (способность иметь гражданские права и нести обязанности (гражданская правоспособность) признается в равной мере за всеми гражданами), а также в ст. 49 ГК РФ — для юридических лиц (юридическое лицо может иметь гражданские права, соответствующие целям деятельности, предусмотренным в его учредительном документе (статья 52), и нести связанные с этой деятельностью обязанности). [1]
Тот факт, что Правилами № 1042 установлена ответственность заказчика за неисполнение обязательств в виде штрафа в размере фиксированной суммы в зависимости от цены Контракта, а для поставщика по Контракту в процентном эквиваленте от цены Контракта свидетельствует о юридическом неравенстве сторон Контракта, выразившемся в том, что права сторон Контракта защищаются различным образом.
Следует отметить, что до вступления в силу Правил № 1042 размер штрафа для сторон Контракта за неисполнение или ненадлежащее исполнение условий Контракта определялся Правилами определения размера штрафа, начисляемого в случае ненадлежащего исполнения заказчиком, поставщиком (подрядчиком, исполнителем) обязательств, предусмотренных контрактом (за исключением просрочки исполнения обязательств заказчиком, поставщиком (подрядчиком, исполнителем), и размера пени, начисляемой за каждый день просрочки исполнения поставщиком (подрядчиком, исполнителем) обязательства, предусмотренного контрактом, утвержденными постановлением Правительства РФ от 25.11.2013 № 1063 (далее — Правила № 1063).
Согласно п. 1 Правил № 1063 Правилами установлен порядок определения в контракте фиксированного размера штрафа, который начисляется за ненадлежащее исполнение заказчиком, поставщиком по Контракту обязательств, в том числе гарантийного обязательства (за исключением просрочки исполнения обязательств заказчиком, поставщиком по Контракту). В соответствии с п. 3 Правил № 1063 размер штрафа устанавливается условиями контракта в виде фиксированной суммы, рассчитываемой как процент цены контракта или ее значения, определяемого в случаях, предусмотренных 44 ФЗ. [4]
Таким образом, до вступления в силу Правил № 1042 размер штрафа для заказчика и поставщика по Контракту определялся одинаковым способом, что на взгляд автора соответствовало принципу равенства участников гражданский правоотношений.
Автор полагает, что установление различных способов определения штрафов для заказчика и поставщика по Контракту также не соответствует принципу справедливости, принципу соразмерности — общим принципам права.
Так, при неисполнении обязательства на сумму до трех миллионов рублей заказчик заплатит штраф в размере 1000 рублей. [3] Так, если цена Контракта составляет два миллиона рублей, поставщик по Контракту имеет право потребовать уплату заказчиком штрафа в размере 1000 рублей. Вместе с тем, если поставщиком по Контракту будут не исполнены или исполнены ненадлежащим образом обязательства по Контракту, цена которого составляет два миллиона рублей, последний заплатит уже двести тысяч рублей.
Такой способ определения штрафов для заказчика и поставщика по Контракту может привести к тому, что потенциальные поставщики перестанут участвовать в аукционах, конкурсах и иных способах определения поставщиков по Контракту, так как будут ощущать, что их права и законные интересы не защищены должным образом.
Следует отметить, что неисполнение обязательств заказчиками (например, в части неоплаты поставленного товара) является распространенной проблемой, с которой сталкиваются поставщики по Контракту. Так, в 2022 году задолженность заказчиков перед поставщиками (подрядчиками, исполнителями) по Контрактам составляла 4,6 миллиардов рублей. [6]
Таким образом, автор полагает, что в целях устранения сложившегося неравенства между сторонами Контракта в части способа определения штрафа за неисполнение или ненадлежащее исполнение обязательств сторонами Контракта, необходимо внесение изменений в Правила № 1042 и установление одинакового способа определения размера штрафов для заказчика и поставщика по Контракту.
Автор полагает, что необходимо установление способа определения размера штрафа для обеих сторон Контракта в процентном эквиваленте от цены Контракта, так как именно в зависимости размера штрафа от цены Контракта и установление его в процентном эквиваленте от цены Контракта находит свое отражение такой общеправовой принцип как принцип соразмерности.
Также автор полагает, что еще одной важной проблемой, которая в настоящий момент существует в области Контракта на поставку товаров для государственных или муниципальных нужд, является отсутствие в 44 ФЗ правовой нормы, регламентирующей сроки проведения экспертизы для проверки товара, поставленного по Контракту.
Для проверки товара, поставленного по Контракту, заказчик обязан провести экспертизу. Экспертиза может быть внутренней — проведенной силами заказчика, либо внешней — с привлечением к ее проведению сторонних экспертов, экспертных организаций. [1]
Наиболее длительным автору видится проведение внешней экспертизы, ведь для ее проведения требуется заключение в соответствии с 44 ФЗ отдельного Контракта. Рассмотрим, с какими трудностями могут столкнуться заказчик и поставщик по Контракту при решении заказчика привлечь к проведению экспертизы товара, поставленного по Контракту, стороннего эксперта или экспертную организацию.
Следует отметить, что правом определить случаи обязательного проведения экспертизы экспертами, экспертными организациями обладает Правительство РФ. [2] В настоящий момент Правительством РФ такие случаи не определены. До 31.07.2019 привлечение экспертов, экспертных организаций было обязательно для проведения экспертизы товара, если закупка осуществлялась у единственного поставщика.
Исходя из анализа п. 1 ч. 1 ст. 94 ФЗ срок на приемку товара по Контракту включает в себя срок проведения экспертизы поставленного товара по Контракту. [2]
Согласно п. 1 ч. 13 ст. 34 44 ФЗ в Контракт в обязательном порядке включается условие о сроках осуществления заказчиком приемки товара, поставленного по Контракту, о порядке и сроках оформления результатов такой приемки. [2]
Приемка товара, поставленного по Контракту, оформляется документом о приемке товара, поставленного по Контракту. Данный документ подписывается либо заказчиком, либо если создана приемочная комиссия — всеми ее членами, а затем уже утверждается заказчиком. Приемка товара, поставленного по Контракту, происходит в сроки и в порядке, установленные Контрактом. Также при приемке товара, поставленного по Контракту, законодательством РФ предусмотрена возможность отказа заказчика от подписания такого документа. В данном случае заказчиком в адрес поставщика по Контракту направляется мотивированный отказ от подписания документа о приемке товара, поставленного по Контракту. Такой отказ направляется заказчиком в письменной форме и в те же сроки, которые предусмотрены Контрактом для осуществления приемки товара, поставленного по Контракту. [2]
Заказчик, а также приемочная комиссия обязаны учитывать предложения экспертов, экспертных организаций, привлеченных для проведения экспертизы, которые отражены в акте по результатам экспертизы, при принятии решения о приемке или об отказе в приемке товара, поставленного по Контракту. [2]
Поставщик по Контракту в срок, установленный в контракте формирует, подписывает и размещает в единой информационной системе (далее — ЕИС) документ о приемке товара. [2]
Согласно п. 4 ч. 13 ст. 94 44 ФЗ заказчик обязан в срок, который предусмотрен в Контракте, но не позднее двадцати рабочих дней, следующих за днем поступления документа о приемке от поставщика по Контракту подписать и разместить в ЕИС документ о приемке либо же сформировать, подписать и разместить в ЕИС мотивированный отказ от его подписания с указанием причин такого отказа. [2]
Исходя из вышеизложенного, после поставки товара по Контракту поставщик по Контракту обязан разместить в ЕИС документ о приемке товара, а заказчик в двадцатидневный срок обязан подписать и разместить его в ЕИС либо сформировать, подписать и разместить в ЕИС мотивированный отказ от его подписания.
Таким образом, после размещения поставщиком по Контракту документа о приемке в ЕИС заказчику отводится максимум двадцать рабочих дней для осуществления такой приемки. В срок проведения такой приемки также включается срок проведения экспертизы товара, поставленного по Контракту.
С учетом того, что на проведение экспертизы товара, поставленного по Контракту, с привлечением экспертов, экспертных организаций заказчик обязан заключить отдельный Контракт, только приемка оказанных услуг по Контракту на проведении экспертизы может достигать до двадцати рабочих дней, не говоря уже о том, что для исполнения обязательств по Контракту исполнителю (эксперту, экспертной организации) также требуется время.
Таким образом, мы можем наблюдать коллизию правовых норм, заключающуюся в том, что с одной стороны заказчик обязан провести приемку товара, включающую в себя экспертизу товара, поставленного по Контракту в срок до двадцати рабочих дней с даты размещения поставщиком по Контракту документа о приемке, а с другой стороны, обязанность заказчика заключать отдельный Контракт на проведение экспертизы (при привлечении сторонних экспертов, экспертных организаций) в соответствии с 44 ФЗ, дает заказчику право при исполнении Контракта на проведении экспертизы также осуществлять приемку оказанной услуги до двадцати рабочих дней, а также совершать иные действия, предусмотренные 44 ФЗ при заключении и исполнении Контракта, сроки совершения которых также закреплены в 44 ФЗ.
Тот факт, что в законодательстве РФ не закреплены сроки на проведение экспертизы товара, поставленного по Контракту, может приводить к тому, что заказчики в нарушение 44 ФЗ не будут соблюдать сроки приемки товара, поставленного по Контракту, что приведет также к нарушениям сроков оплаты товара и, соответственно, к нарушению прав поставщиков по Контракту. Кроме того, отсутствие законодательно закрепленных сроков на проведении экспертизы может привезти к тому, что заказчики, чтобы не нарушать сроки приемки товара, поставленного по Контракту, будут осуществлять приемку товара до того, как будет проведена экспертиза, что также приведет к нарушению ими 44 ФЗ.
Исходя из вышеизложенного, автор данной работы предлагает закрепить в 44 ФЗ конкретные сроки на проведение экспертизы товара, поставленного по Контракту, а именно до сорока пяти рабочих дней с момента размещения поставщиком по Контракту документа о приемке товара, а также внести изменения в п. 4 ч. 13 ст. 94 ФЗ и установить, что заказчик обязан осуществить приемку товара в срок, предусмотренный Контрактом, но не превышающий десять рабочих дней со дня поступления заказчику результатов экспертизы товара, поставленного по Контракту.
Отсутствие в 44 ФЗ сроков проведения экспертизы товара, поставленного по Контракту, является не единственным пробелом законодательства о контрактной системе.
Следует отметить, что в 44 ФЗ также отсутствует норма, устанавливающая обязанность заказчика включать в Контракт срок возврата заказчиком поставщику по Контракту денежных средств, внесенных в качестве обеспечения гарантийных обязательств (далее — возврат обеспечения гарантийных обязательств), а также срок, в который должен быть осуществлен такой возврат.
В настоящий момент не существует единого подхода по вопросу включения в Контракт условия о возврате обеспечения гарантийных обязательств.
По мнению Министерства Финансов РФ, отраженному в письме от 19.08.2019 № 24–03–07/63253, срок возврата обеспечения гарантийных обязательств, должен быть отражен в Контракте по аналогии со сроком возврата обеспечения исполнения Контракта, а именно:
– если закупка производится на общих основаниях срок возврата такого обеспечения составляет не более тридцати дней с даты исполнения поставщиком по Контракту обязательств, которые закреплены Контрактом;
– если закупка производится с участием субъектов малого предпринимательства или социально ориентированных некоммерческих организаций (СМП или СОНО) срок возврата такого обеспечения составляет не более пятнадцати дней с даты исполнения поставщиком по Контракту обязательств, которые закреплены Контрактом. [5]
Вместе с тем, согласно позиции Федеральной антимонопольной службы РФ (далее — ФАС РФ), заказчик не обязан включать такое условие в Контракт, так как 44 ФЗ содержит правовую норму, обязывающую заказчика включать в Контракт условие о возврате обеспечения исполнения Контракта, но не содержит норму, обязывающую заказчика включать в Контракт условие о возврате обеспечения гарантийных обязательств.
ФАС РФ полагает, что обеспечение гарантийных обязательств должно быть возвращено заказчиком поставщику по Контракту в разумный срок после истечения гарантийного срока на товар, поставленный по Контракту. [7]
Исходя из вышеизложенного, во избежание необоснованных жалоб участников закупок в ФАС РФ по вопросу невключения условия о возврате заказчиком обеспечения гарантийных обязательств, а также с целью исключения различных позиций со стороны разных государственных органов РФ по данному вопросу, автор предлагает включить в 44 ФЗ правовую норму, устанавливающую обязанность заказчика включать в Контракт обязательное условие о возврате гарантийных обязательств, а именно:
– если закупка производится на общих основаниях срок возврата такого обеспечения составит не более тридцати дней с даты исполнения поставщиком по Контракту обязательств, которые закреплены Контрактом;
– если закупка производится с участием СМП или СОНО срок возврата такого обеспечения составит не более пятнадцати дней с даты исполнения поставщиком по Контракту обязательств, которые закреплены Контрактом.
Литература:
- Гражданский кодекс Российской Федерации. Часть вторая от 26.01.1996 № 14-ФЗ (ред. от 01.07.2021) (с изм. и доп., вступ. в силу с 01.01.2022)// Собрание законодательства РФ. — 29.01.1996. — № 5. — ст. 410.
- Федеральный закон «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» от 05.04.2013 № 44-ФЗ (ред. от 28.12.2022) (с изм. и доп., вступ. в силу с 01.01.2023) // Собрание законодательства РФ. — 08.04.2013. — № 14. — ст. 1652.
- Постановление Правительства РФ от 30.08.2017 № 1042 «Об утверждении Правил определения размера штрафа, начисляемого в случае ненадлежащего исполнения заказчиком, неисполнения или ненадлежащего исполнения поставщиком (подрядчиком, исполнителем) обязательств, предусмотренных контрактом (за исключением просрочки исполнения обязательств заказчиком, поставщиком (подрядчиком, исполнителем), о внесении изменений в постановление Правительства Российской Федерации от 15 мая 2017 г. № 570 и признании утратившим силу постановления Правительства Российской Федерации от 25 ноября 2013 г. № 1063» (ред. от 02.08.2022) // Собрание законодательства РФ. — 04.09.2017. — № 36. — ст. 5458.
- Постановление Правительства РФ от 25.11.2013 № 1063 «Об утверждении Правил определения размера штрафа, начисляемого в случае ненадлежащего исполнения заказчиком, поставщиком (подрядчиком, исполнителем) обязательств, предусмотренных контрактом (за исключением просрочки исполнения обязательств заказчиком, поставщиком (подрядчиком, исполнителем), и размера пени, начисляемой за каждый день просрочки исполнения поставщиком (подрядчиком, исполнителем) обязательства, предусмотренного контрактом» (ред. от 15.05.2017)// Собрание законодательства РФ. — 02.12.2013. — № 48. — ст. 6266 (утратило силу).
- Письмо Министерства Финансов Российской Федерации от 19.08.2019 № 24–03–07/63253 «О предоставлении обеспечения гарантийных обязательств, предусмотренных контрактом». — Текст: электронный // КонсультантПлюс: [сайт]. — URL: https://ovmf2.consultant.ru/cgi/online.cgi?req=doc&ts=PImXtZT9d28LYfC5&cacheid=79E94F0D18CAB42CEA575E84EC607100&mode=splus&rnd=WMxrw&base=QUEST&n=189049#42nXtZTsnxTvbk5T1 (дата обращения: 29.03.2023).
- Долги госпредприятий перед бизнесом достигли минимума в 4,6 миллиарда рублей. — Текст: электронный // ВЕДОМОСТИ: [сайт]. — URL: https://www.vedomosti.ru/politics/articles/2023/02/10/962438-dolgi-gospredpriyatii-dostigli-minimuma (дата обращения: 26.03.2023).
- Решение Управления Федеральной антимонопольной службы по Саратовской области от 18.09.2020 по делу № 064/06/96–1294/2020. — Текст: электронный // КонсультантПлюс: [сайт]. — URL: https://ovmf2.consultant.ru/cgi/online.cgi?req=doc&ts=k3sWtZT1LLeSQYU7&cacheid=3013F2358D53F2BB7E2F72EB0A48F017&mode=splus&rnd=WMxrw&base=RGSS&n=55852#yquWtZTHZelM3bpI (дата обращения: 29.03.2023).
