В статье автор рассматривает процесс формирования концепции «умное регулирование» (smart regulation). Также раскрыта сущность процедуры оценки регулирующего воздействия, рассмотренной в качестве элемента системы эффективного регулирования.
Ключевые слова: государственное управление, нормотворческая деятельность, регулирующее воздействие, «умное регулирование», оценка регулирующего воздействия.
Государственное управление в сущности представляет собой процесс воздействия субъекта управления на объект управления. Осуществление данного процесса обусловлено необходимостью обеспечения достижения общих целей, которые отвечают потребностям и интересам общества. Возможность достижения целей государственного управления напрямую зависит от эффективности регулятивного воздействия на общественные процессы в рамках нормотворческой деятельности.
Традиционное регулирование реализуется в рамках отношений, организованных по принципу власти и подчинения. В этом случае субъект управления является источником строго обязательного веления, соблюдение которого требуется от объекта управления и обеспечивается наличием соответствующих санкций. Соответственно, основным средством, позволяющим создать условия для соблюдения устанавливаемой правовой нормы, является наказание [2]. В данной конструкции, определяющей одностороннюю иерархическую связь между законодателем и адресатами, отсутствуют элементы, обеспечивающие необходимость рассмотрения в правотворческом органе информации от исполнителей о целесообразности нормы и ее недостатках. Такое регулирование базируется исключительно на авторитете законодателя и создает условия, при которых чем менее совершенна вводимая норма, тем активнее приходится задействовать механизм принуждения.
Переход к управлению нового типа предполагает внедрение новых принципов взаимодействия власти с населением. Осуществляется замена вертикальных или иерархических (субъект-объектных) отношений на горизонтальные (субъект-субъектные) [1]. Данное изменение сопровождается формированием таких условий, при которых обеспечивается открытость процедуры принятия управленческих решений, а также доступность информации о ходе их реализации и достигнутых результатах. Так, регулятивное управление (regulative management) приходит на смену административному, что означает минимизацию сфер прямого властного подчинения, открытость деятельности государственных органов с обязательным соучастием в нем населения или его представителей.
На сегодняшний день выполнение данных задач осуществляется в процессе налаживания коммуникации между властью и населением. При этом важнейшим аспектом здесь является внедрение публичных дискуссий в качестве обязательной процедуры при принятии и реализации политико-управленческих решений. В ходе формирования решения данной проблемы происходила последовательная смена нескольких продолжающих друг друга концепций, которые мы рассмотрим далее.
В первую очередь, это концепция «меньшее регулирование» (less regulation). Данная концепция предполагает поиск оптимального уровня вмешательства государства в общественные отношения, что позволило бы избежать сложного и избыточного регулирования [1]. Однако, оценка данного уровня требует учета множества факторов, что определяет значительную противоречивость. Так, касаемо частного сектора, принципиально важно соблюдать грань, при которой регулирование со стороны государства не подавляет инициативу представителей предпринимательского сообщества, становясь препятствием на пути к их развитию и повышению самостоятельности. В связи с этим становится очевидна необходимость формирования и внедрения механизмов обратной связи в процессе правотворчества. Согласно рассмотренной концепции, выстраивание данных механизмов позволит проанализировать мнение адресатов нормативного акта и получить обоснованный ответ на вопрос о целесообразности введения новой нормы.
Концепция «лучшее регулирование» (better regulation) сохраняет тенденцию уменьшения излишнего вмешательства со стороны государства, предусматривает использование таких механизмов как саморегулирование и совместное регулирование, а также предлагает новые средства для улучшения регулирования (например, ускорение законодательного процесса, упрощение существующих текстов). В рамках данного подхода становится обязательным отслеживание полного жизненного цикла нормативного акта [1]. В этом случае на всех этапах от подготовки до реализации главную роль играет корректировка нормативно-правового акта согласно результатам анализа оценки, полученной от тех, кого непосредственно затрагивает регулирование. Благодаря этому становится возможным повысить качество вводимой нормы за счет оперативного устранения выявленных недостатков, что является результатом конструктивного взаимодействия правотворческого органа и общества.
В концепции «умное регулирование» (smart regulation) сохранены все ранее сформулированные требования, но смещен акцент с процесса регулирования на его результат [3]. Так, остается актуальной необходимость отслеживания всех этапов от подготовки до реализации нормативного акта, наличие общей ответственности органов власти всех уровней за результат и главная роль оценки, полученной от адресатов. Однако, теперь приоритетной задачей является не определение необходимости большего или меньшего регулирования, а достижение результата наименее обременительным способом. Для выполнения этой задачи данная концепция предусматривает использование таких инструментов, как оценка регулирующего воздействия, оценка фактического воздействия, упрощение действующего законодательства и повышение его доступности, измерение административного бремени.
Итак, основополагающей идеей данных концепций является необходимость выработки обратной связи между субъектом и объектом управления в процессе создания и реализации правовой нормы с учетом предварительной, текущей и последующей оценки ее качества, что позволяет скорректировать ее действие и минимизировать административное бремя. Согласно новой концепции, в период от разработки до реализации нормативного акта возникают первичные и вторичные издержки. Первые касаются затрат, связанных непосредственно с разработкой и реализацией регулирующего акта, вторые возникают у различных негосударственных групп при осуществлении регулирующего воздействия. В связи с этим возникает необходимость проведения двухуровневой процедуры оценивания потенциальных последствий от нового регулирования для выявления неэффективных правовых актов, поэтому улучшение процесса законотворчества достигается путем использования оценки регулирующего воздействия.
Так, оценка регулирующего воздействия представляет собой анализ законопроектов на предмет излишних требований и ограничений для предпринимателей, выявления необоснованных издержек для бизнеса и для бюджета [3]. Соответственно, ее можно рассматривать как социально-экономическое исследование, при котором адресаты нормативного акта предоставляют органу государственной власти информацию, учитывая которую возможно улучшить регуляторную среду. Благодаря этому не только выполняется техническая функция оценивания, но действует механизм управления публичной политикой, посредством которого обеспечивается согласование деятельности лиц, принимающих решения, с интересами гражданских структур.
Таким образом, оценка регулирующего воздействия, возникшая как элемент модели нового государственного менеджмента (New public management), выдвигается на первый план в рамках концепции «умного регулирования». Осуществление данной процедуры позволяет получит обоснованный ответ на вопрос о целесообразности внедрения новых регулятивных механизмов и стимулирует развитее «частно-государственного» партнерства. Вместе с тем оценка регулирующего воздействия является эффективным инструментом повышения качества нормотворческой деятельности, поскольку позволяет разработчику до принятия документа взвесить все плюсы и минусы нового регулирования, подсчитать возможные издержки и соотнести эффекты.
Литература:
- Купряшин, Г. Л. Основы государственного и муниципального управления: учебник для вузов / Г. Л. Купряшин. — 3-е изд., перераб. и доп. — Москва: Издательство Юрайт, 2022. — 574 с. — (Высшее образование). — Текст: электронный // Образовательная платформа Юрайт [сайт]. с. 379 — URL: https://urait.ru/bcode/489521/p.379 (дата обращения: 15.12.2022).
- Нечкин, А. В. Правовая экспертиза нормативных актов: учебное пособие для вузов / А. В. Нечкин, А. В. Блещик. — 2-е изд., перераб. и доп. — Москва: Издательство Юрайт, 2023. — 166 с. — (Высшее образование). — Текст: электронный // Образовательная платформа Юрайт [сайт]. с. 78 — URL: https://urait.ru/bcode/509577/p.78 (дата обращения: 15.12.2022).
- Прокофьев, С. Е. Основы современного государственного и муниципального управления: учебник и практикум для среднего профессионального образования / С. Е. Прокофьев, С. Г. Еремин, А. И. Галкин. — Москва: Издательство Юрайт, 2023. — 695 с. — (Профессиональное образование) — Текст: электронный // Образовательная платформа Юрайт [сайт]. с. 520 — URL: https://urait.ru/bcode/519708/p.520 (дата обращения: 15.12.2022).
