В данной статье рассматривается проект «нулевого» договора по подготовке к пандемиям и реагированию на них в рамках «пост-ковидных» шагов, которые предпринимаются Всемирной организацией здравоохранения совместно со всеми заинтересованными сторонами. Целью данного исследования является рассмотрение норм подготовленного договора на предмет изменений существующего регулирования пандемий как явлений, затрагивающих не конкретные государства, а мировое сообщество в целом. Текущее регулирование оказалось малоэффективным и события последних нескольких лет показали, что назрела острая необходимость в реформировании регулирования вопроса пандемий.
Ключевые слова: международное право, Всемирная организация здравоохранения (ВОЗ), Международные медико-санитарные правила (ММСП), пандемия COVID-19.
Если задаться вопросом, нужны ли юридически обязывающие международные правила для борьбы с подобными угрозами здоровью, на первый план выходят две основные причины. Во-первых, согласно классическим функционалистским рассуждениям, достижение определенных целей, недостижимых для одного государства, требует активного сотрудничества между различными государствами. Это стало очевидным при возникновении объективной угрозы в лице пандемии COVID-19. Поскольку будущие пандемии могут возникнуть в любой точке мира, важно иметь правила, которые четко определяют, что государства должны и чего не должны делать. Во-вторых, правовые нормы могут обеспечить большую преемственность в международном сотрудничестве, в отличие от того, которое зависит от меняющегося дипломатического расчета. Парализация способности реагировать на пандемию из-за того, что политические приоритеты правительств в свою очередь изменились, не позволяет разорвать цикл «паники и пренебрежения». Идея заключения договора о пандемии была впервые официально выдвинута Председателем Европейского совета Чарльзом Мишелем. Предложение было обосновано рядом преимуществ, связанных с договором. Например, он заставляет национальных политиков постоянно участвовать в глобальной политике в области здравоохранения; он устанавливает принципы и цели многосторонней готовности; и он может обеспечить более обязательное равенство в распределении медицинских товаров и продвигать подход «Единое здоровье».
Одним из факторов, ограничивающих возможности совместного международного реагирования на острые эпидемические вспышки, является отсутствие глобального договора, конкретно касающегося пандемий. Хотя Международные медико-санитарные правила 2005 года (далее — ММСП) представляют собой важный инструмент борьбы с эпидемией, они не в полной мере отвечают конкретным требованиям срочных и скоординированных ответных мер, которые влечет за собой широко распространенная пандемия.
Статья 57 ММСП гласит, что государства-участники ММСП могут заключать специальные договоры или соглашения, с тем чтобы способствовать применению ММСП [1]. Согласно итоговой резолюции Всемирной ассамблея здравоохранения от 01 декабря 2021 г. (далее — резолюция WHASS2) [2, с. 20] и в соответствии со статьей 41 своих Правил процедуры [3, с. 17], был учрежден открытый для участия всех государств-членов и заинтересованных сторон межправительственный переговорный орган (далее — МППО) для подготовки и согласования проекта конвенции, соглашения или иного международного инструмента ВОЗ по предотвращению пандемий, обеспечению готовности к ним и принятию мер реагирования в целях его принятия на основании статьи 19 Устава ВОЗ [4, с. 18] или других положений Устава ВОЗ в зависимости от того, что МППО может счесть уместным. Недавно МППО опубликовал «Концептуальный нулевой проект», который станет основой для обсуждения на следующих заседаниях. Документ является результатом нескольких раундов обратной связи с делегациями государств-членов ВОЗ, неправительственными организациями (НПО) и отдельными экспертами по целому ряду вопросов. Однако текст еще не содержит окончательной формулировки положений, а скорее призван служить основой для переговоров по ряду всеобъемлющих проблем.
1. Что из себя представляет новый договор
Новый документ должен быть направлен на устранение четко выявленных пробелов, которые не могут быть устранены с помощью принятия поправок к уже существующим ММСП. Также главной задачей является обеспечение прозрачности и раскрытия медицинской информации и данных в режиме реального времени. По словам Генерального директора ВОЗ д-ра Тедроса Адханома Гебрейесуса, «данное решение Всемирной ассамблеи здравоохранения является историческим по характеру, жизненно важным по своей миссии и дает нынешнему поколению уникальную возможность усовершенствовать глобальную архитектуру здравоохранения в интересах защиты и укрепления благополучия всех людей» [7]. Основой для работы над «пандемическим» соглашением станет документ Рабочей группы ВОЗ по усилению готовности ВОЗ к чрезвычайным ситуациям в области здравоохранения и реагированию на них за номером A/WGPR/3/6. Для содействия работе учрежденного органа осуществляется сбор ключевой информации из четырех источников:
— письменные замечания государств-членов и соответствующих заинтересованных сторон по текущему рабочему проекту документа, в том числе к концептуальному «нулевому» проекту договора;
— региональные консультации, проводимые в течение сессий региональных комитетов ВОЗ в 2022 г.;
— неофициальные тематические консультации по отдельным вопросам, в том числе с участием экспертов; и
— открытые слушания (два раунда — в апреле и сентябре 2022 г.), в ходе которых различные заинтересованные стороны могут представить свои мнения
2. Пробелы регулирования, которые планируется «закрыть» при разработке нового документа
Новый документ призван восполнить существующие пробелы путем создания новых инструментов:
— глобальные механизмы обеспечения готовности и принятия мер реагирования, в том числе на уровне межвидового барьера между человеком и животными, призванные помогать прогнозировать и предотвращать пандемии и эффективнее реагировать на них в случае их возникновения;
— стабильное и предсказуемое финансирование деятельности по обеспечению готовности к чрезвычайным ситуациям в области здравоохранения и реагированию на них, в том числе из средств национальных бюджетов, в целях принятия мер по повышению готовности, которые позволяют мировому сообществу реагировать на появление опасных патогенов; и
— механизмы управления и контроля для укрепления доверия, обеспечения подотчетности и повышения уровня прозрачности.
Более подробно стоит остановиться на анализе текста «нулевого» договора A/INB/3/3 [5]. Учитывая, что текст остается гибким и описательным по своему характеру, подавляющее большинство положений носит декларативный характер, поэтому предлагается внести дополнительные предложения от государств — членов ВОЗ. В то же время ВОЗ уже наметила основные нормативные направления и предложила следующую структуру:
Часть I «Введение» состоит из двух статей, посвященных определениям и использованию ключевых терминов договора ВОЗ о пандемии.
Цели договора (статья 3), принципы (статья 4) и сфера применения (статья 5) изложены в Части II «Цель (и), принципы и сфера применения».
Часть III Общие обязательства описывает потенциальный текст общих обязательств, не формулируя их в отдельных статьях — и, следовательно, явно предоставляя слово для представлений государств-членов ВОЗ.
Кроме того, в части IV «Конкретные положения / области /элементы/обязательства» указаны области, которые считаются критически важными для эффективного осуществления договора о борьбе с пандемией, с учетом проблем, ранее обозначенных пандемией COVID-19. На данный момент выделено 14 областей, требующих такого вмешательства — среди них равенство, своевременный доступ и совместное использование выгод, укрепление и поддержание потенциала систем здравоохранения, Единое здравоохранение, финансирование и т. д.
Часть V «Институциональные механизмы» посвящена институциональным механизмам осуществления и применения договора о борьбе с пандемией, а именно его механизму управления, механизмам надзора, механизму оценки и обзора и финансовым механизмам. В последней части подробно рассматриваются заключительные положения, такие как возможные протоколы и приложения, поправки и оговорки.
Как и следовало ожидать, разработчики «пандемийного» договора, по-видимому, учитывают параллельные изменения, касающиеся вышеупомянутых ММСП (2005), которые в настоящее время также пересматриваются ВОЗ на основе предложения о внесении поправок, представленного Соединенными Штатами. (Проект документа A75/67 от 28 мая 2022). Соответствие между договором ВОЗ о борьбе с пандемией и ММСП остается одной из ключевых тем в процессе переговоров, поскольку оба правовых документа направлены на решение (частично) пересекающихся проблем, выявленных в результате пандемии COVID.
Предложение предполагает такие ключевые нововведения, как «разработка централизованной системы раннего предупреждения», более быстрый обмен данными о генетических последовательностях патогенов, сокращение сроков представления отчетности и реагирования на возникающие угрозы, предоставление региональному директору ВОЗ возможности объявлять чрезвычайную ситуацию в области общественного здравоохранения, имеющую региональный характер, и создание Комитета по соблюдению для контроля и отчетности по внедрение глобальных международных медико-санитарных правил.
Действительно, вспышка COVID-19 наглядно продемонстрировала такие важные пробелы в ММСП, как узкая сфера применения (в первую очередь сосредоточенная на отчетности), отсутствие эффективного механизма контроля за правоприменением, постоянная необходимость улучшения коммуникации между заинтересованными сторонами, а также в укреплении связи между национальными координационные центры и другими заинтересованными сторонами.
Существующие ММСП (2005) не обеспечивают сбалансированных стимулов для государств сообщать информацию международному сообществу. С одной стороны, статья 6 ММСП (2005) требует, чтобы государства-участники уведомляли ВОЗ в течение 24 часов после обнаружения «всех событий, которые могут представлять собой чрезвычайную ситуацию в области общественного здравоохранения, имеющую международное значение, на их территории в соответствии с документом о принятии решений». Более того, статья 43 ММСП (2005) направлена на стимулирование таких уведомлений, требуя от государств не вводить ненужных ограничений на поездки и торговлю для других государств-членов, а также уведомлять ВОЗ и предоставлять обоснование общественного здравоохранения всякий раз, когда принимаются ограничения. Однако на практике эти положения уже давно вызывают озабоченность, поскольку государства обладают широкой свободой в определении «необходимости» таких ограничений на поездки и торговлю. Ярким примером этого стало уведомление Южной Африки об обнаружении варианта Омикрона на ее территории, что немедленно привело к шквалу запретов на въезд в страну. Эти меры препятствуют государствам оперативно информировать ВОЗ и, в свою очередь, международное сообщество об угрозах здоровью на их территории, которые могут иметь трансграничный характер.
В первом рабочем проекте договора о борьбе с пандемией явно предпринимается попытка охватить аналогичные вопросы, рассматриваемые в рамках «модернизации» ММСП что ставит вопрос о необходимости координации реализации соответствующих положений этих двух правовых документов в будущем. На данный момент положения первого рабочего проекта договора о борьбе с пандемией выглядят более далеко идущими, поэтому выходят за рамки ММСП (и предлагаемых к ним поправок), что можно объяснить намерением составителей устранить все правовые пробелы, на которые указывает кризис COVID-19, в полноценным образом. В текущей редакции текста прослеживается много декларативных заявлений и необязательных к исполнению статей, что ставит под сомнения обязательный характер будущего договора. На данный момент межправительственный переговорный орган после двух публичных сессий переговоров, проведенных в 2022 году удалился для систематизации и корректировки положений договора, которые были вынесены на обсуждение. МППО представит отчет о ходе работы 76-й Всемирной ассамблее здравоохранения в 2023 году с целью принятия документа уже к 2024 году.
Литература:
- Международные медико-санитарные правила (2005 г.) URL: https://docs.cntd.ru/document/901947562
- Всемирная ассамблея здравоохранения, вторая специальная сессия (WHASS2/2021/REC/1) https://apps.who.int/gb/ebwha/pdf_files/WHASS2-REC1/WHASS2_REC1-en.pdf#page=1
- Правила процедуры Всемирной ассамблеи здравоохранения https://apps.who.int/gb/bd/pdf_files/BD_49th-en.pdf
- Устав ВОЗ https://apps.who.int/gb/bd/PDF/bd48/basic-documents-48th-edition-ru.pdf
- Концептуальный нулевой проект для рассмотрения Межправительственного переговорного органа на его третьем заседании https://www.keionline.org/wp-content/uploads/ADVANCE_for_16_November_A_INB3_3_E.pdf
- Постатейный сборник предлагаемых поправок к Международным медико-санитарным правилам (2005), представленным в соответствии с решением WHA75(9) (2022) https://apps.who.int/gb/wgihr/pdf_files/wgihr2/A_WGIHR2_7-en.pdf
- Выступление Генерального директора ВОЗ д-ра Тедроса Адханома Гебрейесуса на 74-й сессии Всемирной ассамблеи здравоохранения https://www.who.int/ru/director-general/speeches/detail/director-general-s-opening-remarks-at-the-world-health-assembly---24-may-2021
