В статье автор пытается определить феномен единой публичной власти.
Ключевые слова: единая публичная власть, реформа, закон.
Важнейшим достижением конституционной реформы 2020 г. явилось введение в научный оборот и общественно-политическую практику таких понятий, как «публичная власть» и «единая система публичной власти». Публичная власть обладает строго определенной системой собственных признаков, которые доказывают ее самодостаточность.
В целях формирования единой системы публичной власти, укрепления ее интегративности важно создать конституционно-правовые механизмы более тесного взаимодействия органов государственной власти и органов муниципальной власти.
По сути, речь идет о дальнейшей конституционализации системности власти, законодательном совершенствовании форм взаимодействия государственной и муниципальной власти. Эти цели, казалось бы, должен преследовать внесенный одним из депутатов, в Государственную Думу депутатом проект федерального закона «Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации».
Однако если в отношении системы органов государственной власти субъектов Российской Федерации, их полномочий, порядка взаимодействия между собой законом достаточно подробно прописываются правовые механизмы, укрепляющие единство системы публичной власти, то, что касается форм взаимодействия органов местного самоуправления с органами государственной власти, фактически ничего нового не предлагается.
Так что в отношении расширения и укрепления взаимодействия органов публичной власти еще предстоит разработать и принять соответствующие законы. Причем сделать это целесообразно лишь после разработки и принятия по поручению Президента Российской Федерации Основ государственной политики Российской Федерации в области развития местного самоуправления до 2030 года.
В этой связи эффективным правовым механизмом согласованного взаимодействия органов публичной власти могут стать закрепленные в Основах, а затем и в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» категории предметов совместного ведения органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления.
Однако Российская Федерация является не только демократическим, но и правовым государством. В этом находит отражение гармоничное сочетание содержания и формы государственной «жизни», где демократическое содержание находит выражение в правовой форме. При этом демократическое содержание не должно быть бесформенным, так как оно формирует правовую идеологию, правовую политику и стратегию изменения права [1]. Поэтому и требуется гармонизация законодательства в соответствии с Основным Законом страны.
К сожалению, работа по совершенствованию законодательства не всегда осуществляется с учетом приоритетности Основного Закона страны. Так, в предложенном на всеобщее обсуждение проекте федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в единой системе публичной власти» не учитывается основополагающее требования принципа народовластия.
Сравнивая с действующим Федеральным законом от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», в проекте не говорится о местном самоуправлении как о власти народа и не упоминается основная цель местного самоуправления — решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций. Это не только противоречит ч. 3 ст. 132 Конституции Российской Федерации, но и порождает прерывистость (дискретность) законодательства современной России.
Смысл дискретности законодательства проявляется в отсутствии единого подхода и последовательного понимания цели деятельности единой системы публичной власти на ее различных уровнях. Отчетливо данный факт отражается в нижеприведенных нормативно-правовых актах, которые определяют цели деятельности органов, входящих в единую систему публичной власти. Такими целями определяются:
— ч. 1 ст. 2 Федерального закона от 8 декабря 2020 г. № 394-ФЗ «О Государственном Совете Российской Федерации» для всех органов, входящих в единую систему публичной власти, провозглашает цель «соблюдения и защиты прав и свобод человека и гражданина, создания условий для социально-экономического развития государства»;
— целью деятельности Правительства Российской Федерации является «единая социально ориентированная государственная политика в области культуры, науки, образования, здравоохранения, социального обеспечения, поддержки, укрепления и защиты семьи, сохранения традиционных семейных ценностей, а также в области охраны окружающей среды» (так, ч. 3 ст. 1 Федерального конституционного закона от 6 ноября 2020 г. № 4-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации»).
Хочется отметить, что обеспечение согласованного функционирования и взаимодействия органов, входящих в единую систему публичной власти, возложено и на Государственный Совет (ст. 3 Федерального закона от 8 декабря 2020 г. № 394-ФЗ «О Государственном Совете Российской Федерации»). Однако в этом Федеральном законе целью деятельности органов единой системы публичной власти провозглашается соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина, создание условий для социально-экономического развития государства. Следовательно, по логике законодателя Государственный Совет должен направлять деятельность субъектов единой системы публичной власти в соответствии с вышеуказанной целью. Но органы, созданные исключительно для охраны права, называются правоохранительными [2]. Поэтому выделение цели, связанной с защитой прав и свобод человека и гражданина, не сужает ли понятие «единая система публичной власти»? Кроме того, общественные интересы значительно шире «соблюдения и защиты прав и свобод человека и гражданина» и выходят за границы указанных формальных целей. Более того, формальное соблюдение и защита формальных прав и свобод не всегда гарантирует их реальную (фактическую) реализацию. Если же говорить о создании условий для социально-экономического развития государства, то следует учитывать, что «создание условий для развития» и «развитие» — это далеко не одно и то же [3]. Например, можно утверждать, что Стратегия экономической безопасности Российской Федерации на период до 2030 года и множество иных правовых актов в этой сфере своим существованием уже создали условия для социально-экономического развития, следовательно, проблема решена. Тем самым возможно предположить наличие значительных резервов для совершенствования Федерального закона от 8 декабря 2020 г. № 394-ФЗ.
Так, обобщая вышеизложенное, Правительство Российской Федерации и Государственный Совет, выполняя общую функцию координации деятельности соответствующих органов публичной власти (ч. 2 ст. 2 Федерального закона от 8 декабря 2020 г. № 394-ФЗ «О Государственном Совете Российской Федерации»), не имеют легальной единой (общей) цели. Такое может выступить фактором, снижающим эффективность управления. Угроза снижения эффективности управления увеличится еще более, когда возникнет необходимость координации деятельности органов публичной власти субъектов Федерации. Органы публичной власти субъектов Федерации осуществляют деятельность на основании Федерального закона от 21 декабря 2021 г. № 414-ФЗ «Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации», который главной целью их деятельности определяет решение задач в интересах населения, проживающего на соответствующей территории. Конечно, здесь можно начать тему разграничения предметов ведения и полномочий, но эта тема достаточно дискуссионная, и существует мнение о том, что «в России сложилась неэффективная, сложно управляемая система разграничения предметов ведения и полномочий», которая привела «к обострению кризисных явлений в экономике, росту социального и политического напряжения» [4]. Пока же на «соответствующих территориях» свои полномочия осуществляют многочисленные органы публичной власти, и каждый из них стремится к своей цели. Более того, иногда между ними можно заметить конкуренцию.
Вместе с тем, пока действует Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», можно говорить о наличии общей цели деятельности у органов публичной власти в субъектах Российской Федерации и у органов местного самоуправления. Но скоро эта ситуация изменится. Подготовлен проект федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в единой системе публичной власти». В соответствии с предлагаемым проектом местное самоуправление должно действовать в целях «самостоятельного решения вопросов непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения (вопросов местного значения) в пределах полномочий». На первый взгляд говорить здесь об интересах населения излишне, ибо как можно «самостоятельно решать» вопреки своим интересам? Но не все так «гладко» [5]. Вопрос о том, может ли местное самоуправление обеспечивать жизнедеятельность населения вопреки его интересам, остается открытым. И как показывает практика, может. И если проблемы возникают сегодня, то что же говорить о времени после принятия проекта, когда перед органами местного самоуправления не будет стоять цель решения задач в интересах населения. Может сформироваться ситуация, когда Конституция Российской Федерации будет призывать к решению задач в интересах населения, федеральные органы будут преследовать свои цели и ставить задачи субъектам, органы публичной власти субъектов Федерации будут пытаться решать задачи в интересах населения и, будучи часто дотационными, будут нести политическую и юридическую ответственность за их неисполнение, а с принятием проекта и органы местного самоуправления лишатся самостоятельной цели и будут ориентироваться на указания «сверху».
Даже несмотря на упоминание цели деятельности органов местного самоуправления в ч. 1 ст. 1 Закона от 21 декабря 2021 г. № 414, успешность работы органов местного самоуправления в направлении обеспечения интересов населения вызывает сомнение. Как видится, дискреция законодательства может привести к дискреции публичной власти, когда субъекты публичной власти получат возможность принимать решения об использовании своих полномочий без учета формально понимаемого права [6].
Но на самом деле проблемы здесь нет. В действующем законодательстве общая цель деятельности органов единой системы публичной власти сформулирована в ч. 3 ст. 132 Конституции Российской Федерации и ч. 1 ст. 25 Стратегии национальной безопасности Российской Федерации. Поэтому решение проблемы целевой рассогласованности органов публичной власти представляется, прежде всего, на пути установления общей цели для всех субъектов единой системы публичного управления. При этом у каждого из них должны быть свои задачи. В этом случае можно говорить о единстве системы публичной власти, ибо социальная система — это совокупность элементов, которые объединяет общая цель. По словам А. Ф. Малого, «единая система публичной власти не предполагает субординационных отношений между органами государственной власти и органами местного самоуправления». «Стабильность системы обеспечивается не только необходимостью выполнения ее частями одинаковых функций, но и возложенными на ее элементы (органы) обязанностями, совокупностью правомочий, которыми они наделены» [7].
Между тем, однако реформируемое законодательство о местном самоуправлении в последние годы было направлено на установление субординационных отношений между органами государственной власти и органами местного самоуправления. Как неоднократно отмечалось в юридической литературе, местная власть встраивается в государственную власть и в ближайшем будущем она может стать одним из ее уровней. По мнению Пешина Н. Л., именно данное направление развития взаимоотношений государственной власти и МСУ закрепляет новый Закон Российской Федерации о поправке к Конституции РФ [8].
Следует признать, что такое прогнозирование развития взаимоотношений государственной и муниципальной власти, а значит, и элементов системы органов публичной власти в настоящее время противоречит ст. 12 Конституции РФ, устанавливающей, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Данное противоречие, по мнению ряда ученых, со временем может быть снято путем внесения соответствующих поправок в гл. 1 Конституции при принятии новой Конституции РФ [9].
В настоящее же время предстоит организовывать более тесное взаимодействие органов государственной власти и органов местного самоуправления в единой системе публичной власти. Достижению этой цели может способствовать одна из функций Государственного Совета, обозначенная в Законе «О Государственном Совете Российской Федерации», — рассмотрение вопросов, касающихся согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления, в том числе по вопросам передачи полномочий между названными органами, в целях достижения их согласованного решения. В Законе сказано, что органы местного самоуправления принимают участие в осуществлении имеющих государственное значение публичных функций на соответствующей территории как в порядке наделения названных органов отдельными государственными полномочиями, так и в ином порядке в соответствии с федеральным законом.
Важным правовым механизмом согласованного взаимодействия органов публичной власти может стать закрепление в Законе от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ, предметов совместного ведения органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления при одновременном четком разграничении их полномочий по предметам совместного ведения.
Эффективное функционирование единой системы органов государственной власти и органов местного самоуправления предполагает их взаимодействие также с одной разновидностью публичной власти — властью общественной.
Разделяя мнение С. А. Авакьяна об общественной власти как разновидности публичной власти, представляющей собой, прежде всего, самоорганизацию народа, отметим, что общественной властью обладают различные институты гражданского общества: общественные объединения, включая политические партии, некоммерческие организации и др. Общественная власть распространяется на членов данных формирований, которые выполняют ее предписания, как правило, без общественного принуждения, добровольно. Вместе с тем, однако органы общественной власти, выступая от имени гражданского общества или отдельных его структурных элементов, обеспечивают консультативное участие граждан и институтов гражданского общества в осуществлении государственной власти и местного самоуправления. Происходит взаимодействие властей, выстраивается диалог общественных органов с органами государственной и муниципальной власти, в ходе которого согласовываются общественно значимые интересы, вырабатываются, а затем принимаются законы, муниципальные правовые акты, решения по важнейшим вопросам социально-экономического развития регионов, муниципальных образований.
Укреплению взаимодействия всех форм публичной власти способствует п. «е.1» ст. 114 Конституции РФ. Таким образом, необходимо отметить, что с вступлением в силу Закона о поправке к Конституции сформировался автономно-новый социально-политический феномен — публичная власть. Под публичной властью в Российской Федерации понимается единая система органов (федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, иных государственных органов, также вся совокупность органов местного самоуправления).
Получен достаточно весомый вывод о том, что узаконенная на высшем — конституционном — уровне система сдержек и противовесов между федеральными органами государственной власти не исключает, а, наоборот, делает более тесной взаимосвязь всех органов единой системы публичной власти, нацеливает их на соблюдение Конституции Российской Федерации, служение обществу, обеспечение и защиту гарантированных Конституцией прав и свобод человека и гражданина, создает условия для развития государства и социально-экономического благополучия народа. Значимая роль в вопросах взаимодействия органов публичной власти в единой системе отводится Президенту Российской Федерации. Правительство Российской Федерации в единой системе органов публичной власти занимает одно из центральных мест. Это равноправный орган в политико-правовой системе сдержек и противовесов. Компетенции, которыми обладает Правительство Российской Федерации, позволяют этому органу власти, с одной стороны, проявлять законодательную инициативу, с другой — обеспечивать взаимосвязь между иными органами публичной власти, проводить единую социально ориентированную политику, создавать условия, позволяющие гражданам страны в полной мере реализовать свои права и свободы.
Литература:
- Авакьян С. А. Конституционный лексикон: Государственно-правовой терминологический словарь / С. А. Авакьян. Москва: Юстицинформ, 2015. 640 с.
- Булыгина Ю. Крест на парке. Где в России выходят на улицы против строительства храмов / Ю. Булыгина // 2019. 20 мая.
- Гегель Г. В. Ф. Энциклопедия философских наук. В 3 томах. Т. 1. Наука логики / Г. В. Ф. Гегель; вступительная статья Е. Ситковский. Москва: Мысль, 1974. 452 с.
- Герсонская И. В. Государственная социальная политика на современном этапе развития России / И. В. Герсонская // Социально-экономические явления и процессы. 2020. Т. 15. N 2 (109). С. 5–16.
- Добрынин Н. М. Современный российский федерализм в фокусе проблем обеспечения демократии, разделения властей и работоспособности административной вертикали / Н. М. Добрынин // Государство и право. 2020. N 2. С. 25–36.
- Капицын В. М. Государственная дискреция как проблема конституционного права / В. М. Капицын // Конституционное и муниципальное право. 2006. N 3. С. 2–7.
- Мигущенко О. Н. Единая система публичной власти как фактор национальной безопасности Российской Федерации / О. Н. Мигущенко // Муниципальная служба: правовые вопросы. 2022. N 1. С. 3–7.
- Мигущенко О. Н. К вопросу о проблемах правотворчества в СССР 20–30-х годов XX в. и в современной России / О. Н. Мигущенко // История государства и права. 2011. N 10. С. 24–26.
- Мигущенко О. Н. Система профилактики правонарушений в Российской Федерации: терминологическая бессистемность / О. Н. Мигущенко // Российский следователь. 2017. N 8. С. 45–49.
- Правоохранительные органы: учебник и практикум для вузов / М. П. Поляков; под общей редакцией М. П. Полякова. Москва: Юрайт, 2020. 362 с.
