Многие теории миграции определяют «закон» как существенное препятствие для международного передвижения людей. Хотя это ограничение часто действует через национальное миграционное законодательство, в данном исследовании изучается влияние международного права на формирование современных моделей международного перемещения людей на макроуровне. Анализ начинается с изучения давно установленных полномочий государства регулировать трансграничное перемещение людей как неотъемлемого атрибута государственного суверенитета, а также общепринятых ограничений полномочий государства контролировать въезд и выезд. Тем не менее, международное право выходит далеко за рамки перемещения людей через границы. Развитие международного права в области прав человека было основным препятствием для действий государства в эпоху Организации Объединенных Наций, поскольку оно также регулировало обращение с мигрантами в пределах границ государства. Как и в других областях международного общества, существует множество институтов, посредством которых разрабатывается и применяется международное миграционное право. Наиболее видными среди них являются Управление Верховного комиссара Организации Объединенных Наций по делам беженцев (УВКБ ООН) и Международная организация по миграции (МОМ), но создание других организаций с дублирующими мандатами вызвало призывы к новому режиму международной миграции, основанному на упорядоченных институциональных механизмах.. В исследовании делается вывод о том, что международное право является несовершенной основой для регулирования международного передвижения людей, поскольку оно развивалось по частям в течение длительного времени для решения проблем, вызывающих озабоченность в определенные моменты истории человечества. Тем не менее, несмотря на свои недостатки, международное право и связанные с ним институты, несомненно, играют важнейшую роль в ограничении и направлении государственной власти в отношении международного передвижения людей.
Ключевые слова: международное миграционное право, допуск иностранцев, беженцы, высылка иностранных граждан, права человека мигрантов, дипломатическая защита, Верховный комиссар Организации Объединенных Наций по делам беженцев, Международная организация по миграции.
С момента создания Организации Объединенных Наций в 1945 году в международном праве произошел сдвиг от его традиционного акцента на правах и обязанностях государств к охвату прав отдельных лиц как законных субъектов международного права (Scaperlanda 1993). Это изменение произошло в основном благодаря эволюции норм прав человека в международных и региональных договорах, обычном праве, а также рекомендациях и декларациях международных организаций. 65. Основные документы по правам человека известны как Международный билль о правах, который состоит из пяти документов: Всеобщей декларации прав человека 1948 года (ВДПЧ), Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах 1966 года (МПЭСКП), Международного пакта об Гражданские и политические права 1966 г. (МПГПП) и два Факультативных протокола к нему. Эти протоколы касаются, соответственно, механизмов подачи индивидуальных жалоб и отмены смертной казни. Международный билль о правах дополняется рядом договоров о правах человека по конкретным темам, включая защиту определенных классов уязвимых лиц (например, женщин, детей) и запрет определенных видов поведения (например, расовая дискриминация, пытки).
Таким образом, в целом мигранты включаются в класс лиц, находящихся под защитой Пактов, как только они находятся на территории государства на законных основаниях. Как отметил Комитет Организации Объединенных Наций по правам человека в своих общих комментариях к МПГПП, «в целом права, изложенные в Пакте, распространяются на всех, независимо от взаимности и независимо от его или ее гражданства или безгражданства» (UNHCHR 1986). Двумя правами, имеющими особое значение для мигрантов, являются право на равенство и право на свободу от дискриминации по признаку расы, национального происхождения или иного статуса (МПГПП, ст. 2, 26, МПЭСКП, ст. 2). 67. Однако на практике положение мигрантов более тонкое, поскольку многие права и свободы подлежат допустимым ограничениям, что позволяет относиться к мигрантам менее благосклонно, чем к гражданам страны. В соответствии с МПГПП, эти ограничения могут возникать путем явного 14 отступления во время чрезвычайного положения (статья 4) или, чаще, потому, что конкретные права должны быть сбалансированы с интересами демократического общества в отношении национальной безопасности, общественной безопасности, общественного порядка и защита общественного здоровья или нравственности (например, статьи 14, 21, 22).
В соответствии с МПЭСКП равное обращение с мигрантами может быть даже менее безопасным, поскольку экономические, социальные и культурные права могут быть сбалансированы с более широкими государственными интересами «содействия всеобщему благосостоянию в демократическом обществе» (статья 4). 68. Таким образом, существует матрица обстоятельств, при которых государства могут и проводят законные различия между мигрантами и другими лицами на основании их статуса иностранных граждан («отчуждение»). Таким образом, международное право допускает ряд дискриминационных действий в отношении мигрантов, даже если некоторые считают эти действия нежелательными с моральной точки зрения. Однако соответствие международному праву по-прежнему требует, чтобы любое дифференцированное обращение с мигрантами преследовало законную цель, было объективно оправдано и разумно соразмерно. Это важные ограничения для действий государства, поскольку они требуют, чтобы санкционированная государством дискриминация была тщательно адаптирована для достижения законных целей и, таким образом, для достижения справедливого баланса между правами мигрантов и неотложными интересами государства.
В то время как УВКБ ООН и МОМ являются выдающимися миграционными организациями, широкий круг других международных организаций несет ответственность или заинтересован в миграции. Увеличение числа международных организаций, занимающихся вопросами миграции, имеет некоторые положительные стороны. Учреждения могут приобретать опыт, развивать эффективные сети и сосредоточиться на своих специализированных задачах без бюрократии и неэффективности, которые часто сопровождают более крупные организации с их длинными цепочками командования. Однако увеличение числа специализированных учреждений также может привести к пробелам и дублированию. Наложения могут привести к конфликтам между органами, дублированию усилий и растрате ресурсов. Примером этих трудностей является напряженность, возникшая между МОТ и Генеральной Ассамблеей Организации Объединенных Наций в ходе переговоров по Конвенции о трудящихся-мигрантах, в которых историческая роль МОТ была устранена развивающимися государствами.
Выбор между распространением и консолидацией миграционных институтов не может быть понят без учета призывов к новому международному режиму миграции. Призывы к переменам часто основаны на знакомых аргументах: глобализация породила новые проблемы, которые невозможно решить в рамках национальных границ, а эффективное регулирование требует международного ответа. Бимал Гош, например, выступает за режим, основанный на «регулируемой открытости», которая может быть достигнута за счет всеобъемлющей многосторонней структуры, уравновешивающей интересы всех заинтересованных сторон. Режим будет основан на трех столпах: (I) набор общих целей, (II) согласованная нормативная база для обеспечения согласованности действий, и (III) создание «скоординированного институционального механизма, включая механизм мониторинга», детали которого не уточняются. В 2002 году американский адвокат по делам беженцев Артур Хелтон пошел еще дальше и выступил за создание «Всемирной миграционной организации», функция которой состояла бы в том, чтобы проводить эффективную, щедрую и гуманную глобальную миграционную политику, свободную от узких политических соображений, которые обычно мотивируют отдельные государства. Такое агентство будет поддерживать работу УВКБ ООН, МОМ и МОТ. 125. Вопрос о соответствующих глобальных учреждениях был специально рассмотрен Глобальной комиссией по международной миграции (ГКММ), которой было поручено обеспечить основу для разработки последовательного, всеобъемлющего и глобального ответа на международную миграцию.
Отчитываясь перед Генеральным секретарем Организации Объединенных Наций в 2005 году, Комиссия рассматривала как краткосрочные, так и долгосрочные решения. GCIM считает, что в долгосрочной перспективе потребуется фундаментальный пересмотр существующей институциональной архитектуры, связанной с международной миграцией, как для объединения разрозненных связанных с миграцией функций существующих учреждений ООН и других агентств в рамках одной организации, так и для реагирования к новым и сложным реалиям международной миграции».
Варианты институциональной реформы включали создание нового агентства (например, путем слияния МОМ и УВКБ ООН), назначение ведущего учреждения из числа существующих (например, УВКБ ООН или МОТ), или вовлечение МОМ в систему Организации Объединенных Наций, чтобы возглавить вопросы добровольной миграции.
Альтернативой объединению существующих учреждений является объединение оперативных усилий этих учреждений. GCIM поддержал это как краткосрочную цель и рекомендовал создание межведомственного механизма для укрепления сотрудничества между всеми международными учреждениями, занимающимися вопросами миграции. Это предложение было реализовано Генеральным секретарем в 2006 году путем создания Глобальной группы по миграции (ГГМ), которая была построена на основе существующей группы с более ограниченным членством. Создание GMG, в состав которого сейчас входят 14 соответствующих агентств, является обнадеживающим признаком более тесного сотрудничества. ГГМ опирается на другие межгосударственные и межведомственные инициативы последних лет, такие как Бернская инициатива, выдвинутая правительством Швейцарии в 2001 г., и Диалог высокого уровня Организации Объединенных Наций, начавшийся в 2006 г.
Таким образом, Международное право представляет собой несовершенную основу для регулирования международной миграции людей. Он развивался по частям в течение очень длительного периода, чтобы иметь дело с проблемами, вызывающими озабоченность в определенные моменты человеческой истории. Несмотря на то, что существует много пробелов и совпадений, эта система находится в процессе эволюции, и за последние десятилетия было достигнуто много важных достижений.
Также, произошло постепенное изменение относительной важности различных источников международного права в области миграции, что происходит параллельно сдвигу в других областях. Договоры становятся все более важными в формировании событий по все большему числу специализированных тем миграции. Тем не менее обычное право остается важным источником обязательных правовых норм в областях, которые никогда не были кодифицированы договором, а также для государств, не подпадающих под действие конкретного договорного режима.
После Второй мировой войны также произошел важный сдвиг в формулировках международного миграционного права: от ориентированного на государство взгляда на соответствующие правила к тому, который признает отдельных лиц законными субъектами международного права. Пример этого явления заключается в том, что международные нормы в области прав человека, в центре внимания которых находится личность, постепенно вытеснили принципы обычного права в отношении стандарта обращения, которое государство должно предоставлять иностранцам на своей территории. Этот сдвиг принес большую пользу мигрантам, которые теперь в целом имеют право на защиту международных норм (таких как недискриминация), где бы они ни находились.
Литература:
- Betts, A. Towards a ―soft law‖ framework for the protection of vulnerable migrants / A. Betts. — Текст: непосредственный // New Issues in Refugee Research. — 2008. — № 162. — С. 10–12.
- Martin ‗Effects of international law on migration policy and practice: the uses of hypocrisy / Martin, D.. — Текст: непосредственный // International Migration Review. — 1989. — № 23. — С. 547–578.
- The World Trade Organization: Law, Practice, and Policy / Matsushita, M., T. Schoenbaum, P. Mavroidis. — 2-е изд. — 2006: Oxford University Press: Oxford, 1997.
- Vimont P. Migration in Europe: Bridging the Solidarity Gap [Text]. Brussels: Carnegie Europe, 2016. 34 p
- Grahl-Madsen, A. The status of refugees in international law [Text]. Vol. II. Leyden: A. W. Sijthoff, 1972. 482 p
- Handbook on European Law relating to asylum, borders and immigration [Internet Resource] / EU Agency for Fundamental Rights, Council of Europe. Luxemburg: Publications Office of the EU, 2016. 278 p
