Исследуется вопрос о правовых проблемах прокурорского надзора за деятельностью следственных органов, причиной которых стало проведение в 2007 году реформы следственных органов. Так, были обозначены наиболее важные проблемы, которые в действительности значительно уменьшают роль прокуратуры Российской Федерации как органа, осуществляющего прокурорский надзор за исполнением закона органами предварительного расследования (а именно — следствия). Были предложены решения обнаруженных проблем посредством внесения изменений в законодательство.
Ключевые слова: прокурор, прокурорский надзор, органы предварительного расследования, дознание, следствие.
The issue of legal problems of prosecutorial supervision over the activities of investigative bodies, the reason for which was the reform of investigative bodies in 2007, is being investigated. Thus, the most important problems were identified, which in fact significantly reduces the role of the Prosecutor's Office of the Russian Federation as a body exercising prosecutorial supervision over the execution of the law by the bodies of preliminary investigation (namely, investigation). Solutions to the detected problems were proposed through amendments to the legislation.
Keywords: prosecutor, prosecutor's supervision, preliminary investigation bodies, inquiry, investigation.
Согласно ст. 37 УПК РФ прокурор как должностное лицо, уполномоченное в пределах компетенции, предусмотренной Кодексом, вправе осуществлять от имени государства уголовное преследование лица в ходе уголовного судопроизводства, а также надзор за процессуальной деятельностью органов дознания и предварительного следствия [2].
Посредством его осуществления органами прокуратуры достигаются цели, обозначенные в ст. 1 федерального закона от 17.01.1992 № 2202–1 «О прокуратуре Российской Федерации» (далее — ФЗ «О прокуратуре») [1]: обеспечение верховенства закона, защита прав и свобод человека и гражданина, интересов общества и государства, охраняемых законом.
Объектом прокурорского надзора выступают государственные органы, организации, деятельность которых непосредственно затрагивает предмет того или иного направления прокурорского надзора. В сфере уголовного судопроизводства особую роль играет надзор за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие.
В отношении каждого органа, осуществляющего функции в сфере досудебного судопроизводства, законодатель предусмотрел разный объем полномочий прокурора при осуществлении им надзора. Стоит отметить, что ранее до проведения реформы следственных органов в России в 2007 году, прокурор обладал равными правами полномочиями и в отношении органов дознания, и в отношении органов предварительного следствия. Однако на данный момент объем полномочий прокурора при осуществлении надзора за деятельностью органов предварительного следствия существенно сужен, что влечет за собой некоторые правовые проблемы, рассмотрению которых посвящена данная исследовательская работа.
У многих ученых возникает вопрос о том, насколько обосновано было проведение реформы 2007 года и были ли достигнуты те цели законодателя, которые были заложены в концепцию законопроекта о ее проведении. Так, по мнению В. С. Смирнова «когда-то предметом прокурорского надзора являлась любая процессуальная деятельность органов, ведущих предварительное расследование. Однако, после внесения в 2007 году в ФЗ «О прокуратуре РФ» и УПК РФ изменений, направленных на значительное сокращение полномочий прокуроров по надзору за органами предварительного следствия, прокуроры утратили существенную часть своих возможностей по защите законности на досудебной стадии судопроизводства. Изменения 2007 года мотивировались мало кому понятной необходимостью по дифференциации полномочий прокурора в отношении отдельно органов следствия и отдельно органов дознания» [7].
Некоторые считают, что по итогу ее проведения деятельность прокурора стала рассматриваться не как обеспечивающая законность на стадии всего предварительного расследования, а как обеспечивающая законность лишь в ее части — в дознании, но не следствии [6]. Все это свидетельствует о том, что по сути органы прокуратуры потеряли возможность всеобъемлюще гарантировать правомерность осуществления деятельности органами предварительного следствия. Однако полномочия прокурора, которые существовали ранее до 2007 года в отношении следственных органов, после проведения реформы были переданы руководителю следственного органа, что по сути означает, что орган контролирует себя сам и говорить об объективности такого контроля представляется сложным.
В свою очередь С. Н. Бабаев [4] отмечает, что несмотря на проведение реформы проблемы деятельности прокурора в досудебном производстве остались прежними. Он отмечает, что в соответствии с ч. 1 ст. 37 УПК РФ роль прокурора на досудебной стадии уголовного процесса двойственна:
1) когда прокурор является должностным лицом, уполномоченным в пределах своей компетенции осуществлять от имени государства уголовное преследование;
2) когда прокурор осуществляет надзор за процессуальной деятельностью органов, осуществляющих оперативно-розыскную работу, а так же, предварительное расследование в любых формах его осуществления. Таким образом, прокурор уполномочен одновременно осуществлять два вида деятельности: и уголовное преследование, и надзор при ее осуществлении другими на то уполномоченными органами и лицами.
Т. В. Шутемова [8] отмечает совершенствование в организации прокурорского надзора за процессуальной деятельностью предварительного следствия в действующем Приказе от 17 сентября 2021 г. № 544 «Об организации прокурорского надзора за процессуальной деятельностью органов предварительного следствия» [3]. Это касается детализации, дополнении, изменении имевшихся формулировок, а также в определении новых направлений этого вида прокурорского надзора. В частности, дополнения касаются применения современных технологий и источников информации, например информационно-телекоммуникационной сети Интернет (п. 1.2 приказа № 544), дистанционного опроса лиц с использованием средств мобильной коммуникации (п. 1.3 приказа № 544).
Можно отметить стремление решить сущностные вопросы за счет использования процедурных средств прокурорского реагирования.
Автор отмечает, что впервые высказаны положения о мерах по повышению профессионального уровня прокуроров, осуществляющих надзор за процессуальной деятельностью органов предварительного следствия, причем, в частности, ставится задача изучать не только правовые позиции, отраженные в судебных актах Конституционного Суда РФ и Верховного Суда РФ, информационные письма, методические рекомендации, обзоры и иные информационно-аналитические документы, подготовленные Генеральной прокуратурой РФ, тактику и методику осуществления прокурорского надзора, но и тактику и методику расследования отдельных видов преступлений (п. 2.2 приказа № 544).
Таким образом, прокурорский надзор за процессуальной деятельностью органов предварительного следствия, показывает возрастающую роль прокурора в необходимости обеспечить действенный и эффективный надзор в условиях изменяющегося современного уголовно-процессуального законодательства.
Одной из проблем прокурорского надзора за следственными органами является отсутствие в законе четкой формулировки о праве прокурора отменить незаконное либо необоснованное постановление следователя. Такое право закон содержит в ст. 37 УПК РФ, однако оно касается только органов дознания. Несмотря на это, в ряде других статей уголовно-процессуального законодательства имеются указания на возможность отмены прокурором постановления следователя, вынесенного с нарушение требований УПК РФ. Так, например, в соответствии с ч. 4 ст. 146 УПК РФ прокурор вправе отменить незаконно или необоснованно вынесенное следователем, руководителем следственного органа постановление о возбуждении уголовного дела. Мы считаем, что п. 6 ч. 2 ст. 37 УПК РФ должен быть изменен. Так, необходимо дополнить перечень субъектов, постановления которых прокурор вправе отменить, следователем и руководителем следственного органа.
В соответствии с п. 3 ч. 2 ст. 37 УПК РФ прокурор вправе требовать от органов дознания и предварительного следствия устранения допущенных нарушений федерального законодательства. Внесенное в орган дознания требования подлежит обязательному рассмотрению и принятию мер, по устранению выявленных нарушений, однако такое правило не относится к органам предварительного следствия. В отличие от руководителя органа дознания руководитель следственного органа вправе рассмотреть требование в течение 5 суток, по итогам которого он вправе вынести мотивированное постановление о несогласии с требованиями прокурора, о чем говорится в ч. 4 ст. 39 УПК РФ. Иначе говоря, руководителем следственного органа могут и не приниматься меры, направленные на устранение обнаруженных прокуратурой нарушений федерального законодательства в том случае, если он считает их необоснованными. Мы считаем, что в отношениях между надзирающим и поднадзорным органом такой порядок рассмотрения актов прокурорского реагирования не допустим. Вследствие чего представляется необходимым исключить право руководителя следственного органа вынесения мотивированного постановления о несогласии с требованиями прокурора. Акты прокурорского реагирования с изложенными в них требованиями должны подлежать обязательному исполнению.
Также считаем необходимым затронуть проблему в сфере досудебного уголовного судопроизводства, которая касается ограничения конституционных прав граждан: избрание меры пресечения, ее изменение, проведение некоторых следственных действий. Если такая необходимость возникает у органа дознания, то в соответствии с положениями уголовно-процессуального законодательства он должен согласовать возбуждение ходатайства перед судом на избрание такой меры пресечения, или проведения следственного действия, которое будет ограничивать конституционные права граждан. В случае возникновения такой необходимости в процессе предварительного следствия согласие на возбуждение ходатайства перед судом дает не прокурор, а руководитель следственного органа. Вследствие чего можно сделать вывод, что один уровень ведомственной структуры контролирует другой. На наш взгляд, это умаляет функции прокуратуры, которая призвана обеспечить исполнение законов поднадзорными органами. Мы считаем, что прокурор должен давать свое согласие на возбуждение перед судом ходатайства об избрании, продлении или изменении меры пресечения, проведении следственных действий и в дознании, и в следствии. Безусловно, сложившаяся ситуация негативно сказывается на соблюдении конституционных прав граждан, а также на их гарантированность.
Таким образом, анализ показал возрастающую роль полномочий прокурора при осуществлении им прокурорского надзора за деятельность органов предварительного следствия. Однако, были выявлены проблемы, возникших вследствие проведенной в 2007 году реформы следственных органов. Так, мы предлагаем:
— обозначить в п. 6 ч. 2 ст. 37 УПК РФ в перечне субъектов, постановления которых прокурор вправе отменить, следователя и руководителя следственного органа;
— исключить право руководителя следственного органа вынесения мотивированного постановления о несогласии с требованиями прокурора, закрепленное в ч. 4 ст. 39 УПК РФ;
— дополнить обязательность согласования с прокурором возбуждения перед судом ходатайства об избрании, продлении или изменении меры пресечения, проведении следственных действий в следствии.
Полагаем, что все вышеизложенное иллюстрирует необходимость внесения изменений в действующее законодательство.
Литература:
- Федеральный закон от 17.01.1992 № 2202–1 (ред. от 29.12.2022) «О прокуратуре Российской Федерации» (с изм. и доп., вступ. в силу с 09.01.2023) // «Российская газета». N 39. 1992.
- Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации от 18.12.2001 № 174-ФЗ (ред. от 14.04.2023) // СПС «Консультант Плюс».
- Приказ Генпрокуратуры России от 17.09.2021 № 544 «Об организации прокурорского надзора за процессуальной деятельностью органов предварительного следствия» (в ред. от 22.02.2023) // СПС «Консультант Плюс».
- Бабаев С. Н. Прокурор в досудебном производстве: реформа прошла, проблемы остались // Судебная власть и уголовный процесс.•2019.•№ 2. С. 83- 96.
- Жукова Н. А. Формы предварительного расследования в уголовном судопроизводстве России / Н. А. Жукова, О. В. Диденко // Проблемы правоохранительной деятельности, 2015. № 1. С. 54–58.
- Махов В. Н. Соотношение функций прокурора по уголовному преследованию и надзору за исполнением законов органами, осуществляющими дознание и предварительное следствие / В. Н. Махов // Вестник Московского университета МВД России, 2012. № 8. С. 103–107.
- Смирнов В. С. Правовые проблемы прокурорского надзора за процессуальной деятельностью органов предварительного следствия // Отечественная юриспруденция. 2020. № 5 (44). URL: https://cyberleninka.ru/article/n/pravovye-problemy-prokurorskogo-nadzora-za-protsessualnoy-deyatelnostyu-organov-predvaritelnogo-sledstviya (дата обращения: 09.04.2023).
- Шутемова Т. В. О вопросах организации прокурорского надзора за процессуальной деятельностью органов предварительного следствия // Глаголь правосудия. 2022. № 1 (27). С. 34–37.
