Проблема эффективности исполнительного производства и пути ее решения



Повышение эффективности системы принудительного исполнения судебных актов является ключевой проблемой достижения целей правосудия. В статье рассматриваются основные причины неэффективности и пути повышения эффективности в работе судебных приставов, которые носят комплексный характер. Рассматриваются положительные и спорные моменты внедрения института частных приставов, делается вывод о перспективности его законодательного закрепления.

Ключевые слова : органы принудительного исполнения, исполнительное производство, ФССП России, частный судебный пристав.

Improving the efficiency of the system of enforcement of judicial acts is a key problem in achieving the goals of justice. The article discusses the main reasons for the inefficient work of bailiffs and ways to improve efficiency, which are complex. The positive and controversial aspects of the introduction of the institute of private bailiffs are considered, the conclusion is made about the prospects for its legislative consolidation.

Keywords : law enforcement bodies, enforcement proceedings, private bailiffs, FSSP of Russia.

Конституция РФ гарантирует каждому судебную защиту (ст. 46), однако для того, чтобы правосудие свершилось не только процессуально, но и материально, должен быть «отлажен» механизм воплощения в жизнь судебных решений: нет реализации судебных предписаний — конституционное право не обеспечено.

Законопослушные лица добровольно исполняют свои обязанности по восстановлению нарушенных прав и интересов пострадавших от их действий (бездействия) либо их компенсации. Однако нельзя рассчитывать, что так будут поступать абсолютно все. Для обеспечения равенства перед законом и судом, государство предусмотрело принудительное исполнение судебных актов, что входит в полномочия Федеральной службы судебных приставов (далее — ФССП), деятельность которой последовательно регулируется рядом нормативно-правовых актов: Законом от 21 июля 1997 года «118-ФЗ «Об органах принудительного исполнения в Российской Федерации», Законом от 02 октября 2007 года № 229-ФЗ «Об исполнительном производстве» (в ст.5 возлагает на судебных приставов согласно которого, практически весь объем принудительного исполнения судебных решений), и вступивший в силу 1 января 2020 года 328-ФЗ «О службе в органах принудительного исполнения».

Государственное принуждение судебные приставы осуществляют в течение всего исполнительного производства. Начиная с его возбуждения, принуждение проявляется в действиях судебного пристава по розыску (имущества, должника, ребенка), аресте имущества, при этом он имеет полномочия входить в помещения — жилые и нежилые, проверять документы и проч., оценивать и реализовывать имущество, получать закрытую информацию и персональные данные, и заканчивая — взысканием расходов исполнительного производства и сбора [1, с. 19].

Такой спектр полномочий судебного пристава обусловлен тем местом, которое занимает ФССП в системе государственной власти. Если когда-то (практически на всех периодах своего существования в России, имперском и советском) судебные приставы были придатком судов, условно, входили в судебную ветвь власти, хотя никакого разделения властей в те времена не было [2, с. 120]), то в Российской Федерации они получили свою «прописку» в исполнительной ветви власти, стали самостоятельным органом, выполняющим государственную функцию, и наделенными для этого широкими полномочиями.

Однако насколько эффективно выполняется государственная функция по принудительному исполнению судебных актов? Эффективной работу ФССП можно назвать, когда соотношение возбужденных производств к тем, которые были исполнены или прекращены является положительным (согласно Методике сбора исходной информации и расчета целевых индикаторов и показателей федеральной целевой программы «Развитие судебной системы России на 2013–2024 годы» [3]).

Или соотношением государственного финансирования ФССП и пополнение казны в результате деятельности службы. Статистика эффективности взыскания выглядит неутешительно (возьмем некоторые показатели за 2022 год, однако они суть проявление тенденции прежних годов): по исполнительным производствам имущественного характера от количества исполнительных производств) — 36,5 % (прогнозируемый процент — 31), а от взысканной суммы по исполнительным производствам — 16 % (прогнозируемый — 9); с физических лиц, индивидуальных предпринимателей и юридических лиц в пользу физических лиц — 20,5 % (прогнозируемый процент — 12), в пользу юридических лиц — 11,5 % (прогнозируемые — 11 %); денежных средств в бюджеты бюджетной системы Российской Федерации — 35,3 % (прогнозируемые — 26 %) [4]. Несмотря на то, что реальное выполнение показателей выше прогнозируемого, они оба далеки от того, чтобы доказывать эффективность деятельности судебных приставов. Однако расходы на ФССП растут: если в 2018 году они составляли 51 899,9 млн. руб., то в прогнозировалось 2020 году — 57 004,3 млн. руб. [4].

Основной причиной низкой эффективности деятельности ФССП принято называть огромную загруженность судебных приставов. Так, в 2020 г. нагрузка судебного пристава-исполнителя — в среднем — превышала норму в 17,2 раза, а количество исполнительных производств — 4,6 тыс. [5]. Такое превышение связано не только с большим количеством новых дел, но и нарушениями самими судебными приставами законодательства (нередко затягиваются сроки возбуждения исполнительного производства, а также, случаются, что судебные приставы досрочно (до окончания срока добровольного исполнения) применяют меры принудительного исполнения, необоснованно прекращают исполнительное производство) [6, c. 98].

Предлагаются различные пути повышения эффективности деятельность ФССП. Однако одно можно сказать уверенно — никто не рассматривает как панацею расширение штата судебных приставов: это повлечет увеличение финансирования из бюджета, этим самым уже a priori снижая показатели эффективности.

Заслуживает внимание предложение, корректирующее детали механизма исполнения судебных и иных актов: законодателю, по мнению Фомина А. В., требуется больший акцент на добровольном их исполнении. Известно, что процент его невелик, однако, по мнению автора, он может вырасти (и, тем самым, разгрузить судебных приставов) за счет изменения в сторону увеличения сроков добровольного исполнения (с 5 до 10 рабочих дней — судебных актов; до 30 рабочих дней — иных (исполнительных надписей нотариуса, судебных приказов); и даже в том случае, если должник все-таки не исполнит вовремя свою обязанность, но исполнит ее за пределами установленного срока, эти его действия следует поощрить либо полной отменой исполнительского сбора, либо сокращением его размера [6, c. 98]. В свою очередь, законодателю предлагается предусмотреть механизм контроля за соблюдением закона приставами со стороны суда, постановившего акт (помимо обращения участников исполнительного производства в суд за защитой своих прав судебным исполнителем от предполагаемого нарушения) [6, c. 100].

Другие предложения по повышению эффективности деятельности судебных приставов связаны с «освобождением» их от функций, не связанных с исполнением судебных актов в части взыскания по исполнительным производствам: обеспечение охраны и безопасности судебных процессов, участников, зданий судов и т. п. и передать их полномочия в Федеральную службу войск национальной гвардии Российской Федерации, поскольку для них эта деятельность — обеспечение государственной и общественной безопасности, защита прав и интересов граждан — в большей степени органична [2, c. 124]. Эта реорганизация позволит ФССП в большей степени концентрироваться на исполнительном производстве. «Оставшимся» судебным приставам-исполнителям необходимо повышение престижа профессии, уровня из социальной защищенности, что положительно повлияет на эффективность их службы [2, c. 125].

В наибольшей степени реформирует сложившийся механизм принудительного исполнения судебных актов возможное введении института частных судебных приставов на подобие организаций частных нотариусов и адвокатов (создание палат частных судебных приставов, свободно самоорганизующихся профессионалов, действующих, тем не менее, от лица государства и наделенных необходимыми полномочиями, под свою имущественную ответственность и за вознаграждение под контролем (в том числе, лицензионным) со стороны государства и проч.).

Это предложение исходит от Торгово-промышленной палаты РФ в законопроекте «О частных судебных исполнителях», разработанного ею еще в 2019 году [7]. Он был поддержан Министерством финансов РФ в «Обзоре бюджетных расходов на реализацию функций и полномочий Федеральной службы судебных приставов» [8, c. 12], бизнес-сообществом, недовольным «нерасторопным» государственным принудительным взысканием и готовым платить за эффективность исполнения судебных актов [9]. Похожий законопроект был рассмотрен на заседании Совета Федерации РФ 16 марта 2020 года, над котором в течение полутора лет трудилась группа ученых на базе РУДН [10]. Председатель ФССП Д. В. Аристов поддержал идею передачи части судебных актов (например, исполнения решений третейских судов, но только не дела, где сторонами являются физические лица) в частные «руки» [11].

Кроме классической государственной системы исполнительного производства (публично-правовую), которую использует Россия, Беларусь, США, Германия, Израиль и др., существует также система частных судебных исполнителей (или частноправовая) (Латвия, Италия, Польша, Эстония, Румыния и др.) и смешанная система (Бельгия, Казахстан, Болгария и др.).

Разработчики законопроектов опирались на международный опыт, в частности, Казахстана, Болгарии и других стран со смешанной системой организации исполнительного производства. Основной новеллой его является передача исполнение имущественных взысканий должников частным судебным приставам, государственным же — остаются все остальные категории исполнительных производств, включая обязательные платежи, штрафы, пени и проч. На момент разработки указанных законопроектов долги по взысканиям с юридических лиц-должников превысили 6 трлн. руб., и именно их взыскание под процент (3–6 %) предлагается передать в частные структуры. Предполагается снижение нагрузки на ФССП и сокращение, тем самым, расходов из бюджета (особенностью российской системы принудительного взыскания является полное обеспечение указанной службы из федерального бюджета). Тем более, что опыт частных взысканий долгов в России уже есть, хотя и не бесспорный с точки зрения его легитимности и легальности (коллекторы, частный сыск).

Однако, несмотря на широкую поддержку внедрения частной инициативы в исполнительное производство, институт частных приставов имеет и своих противников. В. В. Ткаченко полагает, что может пострадать система процессуальных гарантий, в особенности, на неприкосновенность частной жизни тайны переписки, сохранения коммерческой и банковской тайны при получении данной информации при потенциально высокой коррупционной составляющей [12, c. 33]. Е. Стрельцова, считая некорректной ссылку на опыт Болгарии и Казахстана, предупреждает о обратном финансовом эффекте для государства в результате введения данного института: суммы, подлежащие взысканию с юридических лиц несопоставимо высоки с остальными взысканиями (которые предлагается оставить государственной системе принудительного исполнения), а исполнительный сбор 7 % с них в казну поступать не будет; и это — при том, что, по мнению автора, взыскивать с юрлиц в определенной степени проще связи с доступностью данных о них в соответствующих реестрах [13]. Противники реформы принудительных взысканий долгов ставят повышение эффективности деятельности ФССП в зависимость от других механизмов, в частности, путем изменения мер прямого принуждения к должнику (пользование имуществом без реализации (особенно в отношении физических лиц-должников в отношении имущества, на которое не может быть наложено взыскание, а в отношении юридического лица — без процедуры банкротства) и принуждения косвенного (запрет на учредительскую деятельность в течение длительного периода и занятие управленческой должности в юридических лицах, на держание обыкновенных акций, на открытие новых счетов и др.), необходимости получения согласия взыскателя должником на совершении определенных сделок по распоряжению имуществом и т. п., а также — автоматизация (цифровизация) процессов принудительного исполнения судебных актов [13].

Последнее — цифровая трансформация принудительного исполнения исполнительных документов — в настоящее время активно внедряется в ФССП: Федеральным законом от 21.12.2021 N 417-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», вступившим в силу в полном объеме 17 декабря 2022 года, в законодательство были внесены поправки, существенно изменившие алгоритм взаимодействия Федеральной службы судебных приставов, других государственных органов и участников исполнительного производства, а также порядок принятия ФССП России решений в рамках исполнительного производства (служба может возбуждать исполнительные производства в автоматическом режиме с помощью специальной информационной системы; у судебные приставы теперь могут оперативно (короткие сроки) получать данные о должнике, в том числе, номера его телефонов — у оператора связи в течение суток с момента запроса и др. [13]).

Полагаем, что комплекс предложенных в перспективе и уже реализованных мер по совершенствованию организации и деятельности ФССП будет способствовать повышению ее эффективности. Институт частных судебных приставов имеет свою законодательную перспективу, его следует внедрить для исполнения решений третейских судов.

Литература:

1. Гуреев В. А. Административно-исполнительная деятельность Федеральной службы судебных приставов — новая правовая категория // Законы России: опыт, анализ, практика. — 2013. — N 5.
2. Ишеков Е. А. Органы принудительного исполнения в российской системе государственной власти: эволюция, состояние, перспективы развития. / Е. А. Ишеков, Р. В. Дорогин //Вестник Сибирского юридического института МВД России. — № 4 (45). — 2021.
3. Развитие судебной системы России на 2013–2024 годы: федеральная целевая программа: утв. постановлением Правительства РФ от 27.12.2012 N 1406 (в ред. от 14.09.2021), приложение N 2 // Собрание законодательства РФ. 2013. N 1, ст. 13.
4. Мониторинг достижения ключевых показателей эффективности деятельности ФССП России, установленных на 2022 год (распоряжение Минюста России от 29.12.2021 № 1540-р). Сайт ФССП России — URL: https://fssp.gov.ru/2825209/ (дата обращения: 30.05.2023).
5. Итоговый доклад о деятельности ФССП России в 2019–2020 году. — URL: https://fssp.gov.ru/2680712/ (дата обращения 30.05.2023)/
6. Фомин А. В. Актуальные проблемы исполнительного производства, пути их решения. / Международный журнал гуманитарных и естественных наук, — №. 1–3 (64). — 2022.
7. На заседании Совета ТПП РФ прошло обсуждение проекта федерального закона «О негосударственных судебных исполнителях». — URL: https://news.tpprf.ru/ru/all/2373039/ (дата обращения: 30.05.2023).
8. Обзор бюджетных расходов на реализацию функций и полномочий Федеральной службы судебных приставов. — Москва. 2019.
9. Андреева Т. К. Новый этап судебной реформы: конституционные возможности и вызовы. / Т. К Андреева, Г. Д. Улетова // Вестник гражданского процесса, — 2020, — N 2.
10. Частным приставам дадут добро. — URL: https://www.kommersant.ru/doc/4290940 (дата обращения: 31.05.2023).
11. Вопрос введения института частных взыскателей остается актуальным. URL: https://www.kommersant.ru/doc/3764802#id=1 (дата обращения: 31.05.2023).
12. Ткаченко В. В. Совершенствование организации деятельности службы судебных приставов // Проблемы правоохранительной деятельности. — 2018. — № 4.
13. Стрельцова Е. О частных приставах. — Сайт Zакон.ру. — URL: https://zakon.ru/blog/2020 (дата обращения: 30.05.2023).