К вопросу о роли прокуратуры в единой системе публичной власти

Ключевые слова: власть, публичная власть, ветвь власти, прокуратура, прокурорский надзор.

Феномен власти в том или ином виде сопровождал общество на всех этапах его развития, с древности и до современности, но его понятие не нашло в отечественной и зарубежной литературе единого толкования, что вызывает дискуссию ввиду комплексности правовых, социологических и политических аспектов этого явления.

Как указывает профессор Марченко М. Н., нередко власть определяется как разновидность социальных отношений, отражающая способность оказывать влияние на характер и направления деятельности людей, индивидов и целых социальных групп. Ученым власть рассматривается как ресурс, выражающийся в наращивании порядка, уровня организации, организованности и регламентации жизни во всех ее параметрах. Общее понятие власти непосредственно связано с термином «публичная власть», имеющего особенности: во-первых, целью публичной власти является поддержание в обществе определенного порядка и придание ему организованности и свойства управляемости; во-вторых, публичная власть носит всеобъемлющий характер и распространяется на все общество в целом как необходимое условие функционирования общества [1].

С принятием поправок к Конституции Российской Федерации (далее — Конституции РФ) в 2020 году категория «единой публичной власти» была официально закреплена в тексте Основного закона, что представляется важным и своевременным шагом. Данный факт делает актуальным ряд вопросов, в частности, связанных с определением роли института прокуратуры в системе публичной власти.

Категория «публичная власть» давно известна судебной практике и доктрине конституционного права и, как указывают отдельные правоведы, была введена в российскую правовую действительность Постановлением Конституционного Суда Российской Федерации (далее по тексту — КС РФ) от 24 января 1997 г. № 1-П «По делу о проверке конституционности Закона Удмуртской Республики от 17 апреля 1996 г.». Традиционно в указанное понятие включаются государственная власть и местное самоуправление [2, с. 7].

В научной литературе отсутствует единообразное понимание природы публичной власти. Оригинальную точку зрения предложила Т. Н. Семенова, согласно которой публичная власть охватывает всех членов общества [3, с. 14]. A. A. Югов полагает, что публичная власть — «система всеобщего участия населения в решении совместных дел» [4, с. 12]. Советский и российский ученый В. Ф. Халипов предлагает подходить к публичной власти как к власти, открытой народу и его суждениям, общественной по своему характеру, привлекающей к управлению широкие массы [5, с. 134]. Представляется, что данное определение наиболее полно отражает аспекты указанных выше подходов.

Правовое регулирование системы публичной власти включает множество источников, в том числе положения Конституции Российской Федерации, а также федеральных конституционных законов, федеральных законов, подзаконных актов и многих других нормативных актов [6, с. 192–201]. Прежде всего, данный термин употребляется в ст. 67 Конституции РФ, где говорится об организации публичной власти на федеральных территориях. Ст. 71 Конституции РФ гласит, что организация публичной власти относится к ведению Российской Федерации, ст. 80 — что Президент Российской Федерации среди прочего обеспечивает согласованное функционирование и сотрудничество органов единой системы публичной власти.

Представляет интерес положение ст. 132 Конституции РФ, согласно которому органы местного самоуправления и органы государственной власти входят в единую систему публичной власти Российской Федерации. Данное положение является новеллой, которое было включено в текст Конституции РФ Законом о поправке к Конституции РФ от 14 марта 2020 г. № 1-ФКЗ, а затем выступило в качестве предмета толкования Конституционным Судом РФ в заключении от 16 марта 2020 г. № 1-З и многочисленных обсуждений в рамках научных статей.

Помимо Конституции РФ, публичная власть является предметом регулирования ряда федеральных законов. В частности, вступивший в силу 19 декабря 2020 г. Федеральный закон «О Государственном Совете Российской Федерации» раскрыл сущность и содержание термина «публичная власть». Законодатель широко понимает термин «публичная власть» и относит к единой системе публичной власти федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, иные государственные органы и органы местного самоуправления.

Положения указанного закона отличаются от толкования системы публичной власти в Конституции РФ наличием в ней «иных государственных органов», под которыми, как отмечают исследователи, понимается, прежде всего, сам Государственный Совет Российской Федерации [7]. Вместе с тем возникает вопрос о том, какие еще органы относятся к системе публичной власти и включают ли они прокуратуру?

Так, в доктрине, посвященной прокурорскому надзору, а также судебной практике традиционно рассматривается вопрос о том, какое место занимают органы прокуратуры в системе разделения властей. Одни исследователи причисляют прокуратуру к органам исполнительной власти [8, с. 696]. Другие — предполагают, что ввиду отнесения к ведению прокуратуры общего надзора данный институт следует отнести к законодательной ветви власти. Наибольшую критику вызывает предложение об отнесении прокуратуры к судебной власти [9, с. 69–81].

Имеет место точка зрения, в соответствии с которой прокуратура принадлежит к органам так называемой «президентской власти» [10]. Также в научной среде высказываются оригинальные мнения о том, что органы прокуратуры с присущими им самостоятельностью и независимостью образуют особенную «прокурорскую власть» [11, с. 10, 18]. Наиболее популярна точка зрения, согласно которой прокуратура является самостоятельным, независимым государственным органом, который не относится ни к одной из ветвей власти, но тесно взаимосвязана с ними [12, с. 313].

В зарубежных странах также, как и в России, нет единого подхода к месту прокуратуры и аналогичных ей органов в государственном механизме. Например, в Соединенных Штатах Америки функции прокуратуры выполняет атторнейская служба, независимая от системы судебной власти. Американские прокуроры рассматриваются как самостоятельные агенты системы уголовного правосудия, использующие свои полномочия для деятельности в интересах общественной безопасности. Прокуратура во Франции, как и в Германии сочетает в себе черты исполнительного и судебного органа. Органы прокуратуры зачастую создаются при судах, но при этом имеют непосредственное отношение к органам исполнительной власти и подчиняются Министерству юстиции [13, с. 141]. Прокуратурой Испании осуществляются задачи, связанные с отправлением правосудия, а из Конституции Болгарии следует, что контроль за соблюдением законов является основой деятельности местной прокуратуры.

Органы прокуратуры государств-участников СНГ имеют схожее регулирование и общие черты с прокуратурой в Российской Федерации. Вместе с тем в Конституции Республики Казахстан нормы, посвященные прокуратуре, находятся в разд. 7 Конституции РФ «Суды и правосудие», что не позволяет точно определить место прокуратуры в системе государственного управления [10]. Более последовательно вопрос о месте прокуратуры в системе органов власти решен в Конституции Республики Беларусь, где прокуратуре посвящена отдельная глава.

Важнейшее значение в определении правового статуса прокуратуры в Российской Федерации имеет, разумеется, Федеральный закон от 17.01.1992 № 2202–1 «О прокуратуре Российской Федерации» (далее — Закон о прокуратуре РФ). Несмотря на то, что Закон о прокуратуре преследовал цель продолжить традиции прокуратуры советского периода, он привнес множество новелл, определивших место и роль прокуратуры в новых социальных, политических и экономических условиях. Так, ст.1 Закона о прокуратуре закрепила за прокуратурой осуществление надзора за исполнением действующих на территории Российской Федерации законов, принятие мер, направленных на устранение их нарушений и привлечение виновных к ответственности в качестве основных полномочий. Надёжная защита прав и свобод граждан, укрепление законности и правопорядка — условия развития государства, в обеспечении которых прокуратура играет особую роль.

В Конституции РФ впервые в истории России была введена статья о гарантированных правах и свободах человека и гражданина, а защита и реализация этих прав и свобод объявлена важнейшей задачей государства. Первоначальная редакция Конституции РФ 1993 года не содержала положений, закрепляющих функции прокуратуры. Однако в 2020 году впервые на конституционном уровне была закреплена система надзорных функций прокуратуры, а также ее единство и централизация [14, с. 457]. В соответствии с актуальной редакцией ст. 129 Конституции РФ прокуратура Российской Федерации является единой федеральной централизованной системой органов, осуществляющих надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов, надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, уголовное преследование в соответствии со своими полномочиями, а также выполняющих иные функции. В соответствии с Конституцией РФ полномочия и функции прокуратуры Российской Федерации, ее организация и порядок деятельности определяются федеральным законом.

Следует согласиться с Винокуровым А. Ю., который позитивно оценивает то, что российская прокуратура получила конституционное закрепление в качестве единой федеральной централизованной системы органов, поскольку в теории прокурорской деятельности единство и централизация традиционно рассматривались в качестве принципов организации и деятельности прокуратуры. Также в текущей редакции ст. 129 Конституции РФ обоснованно подчеркивается многофункциональность прокурорской деятельности.

Вместе с тем, прокурорский надзор подразделяется на отрасли в соответствии с Законом о прокуратуре, среди которых выделяются, в том числе, упоминаемые в ч.1 ст. 129 Конституции надзор за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов и надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина. При этом за скобками ст. 129 Конституции РФ остаются иные отрасли прокурорского надзора, что не соответствует идее системной взаимосвязи правовых норм [15]. Мы согласны с мнением, что важным направлением прокурорской деятельности является взаимодействие прокуратуры и органов государственной власти, поскольку такое сотрудничество оказывает влияние на состояние законности и правопорядка в государстве.

Таким образом, осуществляемая в государстве и обществе власть традиционно именуется публичной, поскольку существует для решения вопросов общественного (или публичного) значения. Несмотря на правовую позицию Конституционного Суда РФ от 16.03.2020 № 1-З, а также федеральных конституционных и федеральных законов, содержание категории «публичная власть» по-прежнему является предметом обсуждений. Поправки в Конституцию спровоцировали вариативность доктринальных теоретических позиций, но дискуссионным является дополнение Конституции РФ принципом «единства публичной власти», включающей местное самоуправление и государственную власть. По мнению ученых, такое положение предопределяет стратегию дальнейшего развития местного самоуправления [16].

Прокуратура РФ находится вне системы разделения властей, выполняет функцию надзора за исполнением законов и наделена для этого соответствующими полномочиями во взаимодействии с другими государственными органами. Независимость прокуратуры от ветвей власти продиктована характером и сущностью прокурорских функций.

1. Марченко М. Н., Дерябина Е. М. Теория государства и права России: учебное пособие: в 2 т. Т. 1. Государство. — М., «Проспект», 2019 г. СПС «Гарант».
2. Турицын И. В., Упоров И. В. Теоретическая конструкция публичной власти и ее конституционно-правовое преломление в России // Право и практика. — 2015. — № 2. — С. 4–10.
3. Семенова Т. Н. Государство и государственная власть в классово-антогонистическом обществе // Философские науки. — 1978. — № 6.
4. Югов А. А. Правовые основы публичной власти в Российской Федерации: Монография. — Екатеринбург: Издательство УрГЮА, 1999. — 121 с.
5. Халипов В. Ф. Власть. Основы кратологии. — М.: Луч, 1995. — 304 с.
6. Кобзарь-Фролова М. Н. Система органов публичной власти Российской Федерации: понятие, характерные признаки, взаимодействие // Сибирское юридическое обозрение. 2021. — № 2. — С. 192–201.
7. Корсун К. И. Система единой публичной власти в Российской Федерации: конституционное толкование и реальная практика // Вестник Сибирского юридического института МВД России. — 2021. — № 3. СПС «Гарант».
8. Проблемы общей теории права и государства / под общ. ред. В. С. Нерсесянца. М.: Норма: ИНФРА-М, 2018. — 816 с.
9. Кутафин О. Е. Избранные труды / сост. В. В. Комарова. — М.: Проспект, 2016. — 368 с.
10. Надин А. Н. Особенности правового статуса органов прокуратуры государств-участников СНГ (на примере России, Казахстана и Беларуси) // Электронное приложение к Российскому юридическому журналу. — 2021. — № 2. СПС «Гарант».
11. Ахметова А. Б. Конституционно-правовые основы организации и деятельности прокуратуры в Российской Федерации и Республике Казахстан: сравнительно-правовой анализ: автореф. дис.... канд. юрид. наук. — М., 2015. — 258 с.
12. Козлова Е. И., Кутафин О. Е. Конституционное право России: учеб. 5-е изд. — М.: Проспект, 2018. — 578 с.
13. Растопшин Р. А. Права и задачи прокурора в уголовном процессе РФ и ФРГ // Проблемы экономики и юридической практики. — 2017. — № 4. — С. 141–142.
14. Гайнов И. Д. Правовой статус прокуратуры Российской Федерации: история развития и современное состояние // Журнал «Вестник Казанского юридического института МВД России». — Октябрь-декабрь 2021. № 4. — С. 456–463.
15. Винокуров А. Ю. Поправки к Конституции Российской Федерации в контексте закрепления статусных положений о прокуратуре // Конституционное и муниципальное право. — 2021. — № 4. СПС «Консультант Плюс».
16. Усманова Р. М. Место органов местного самоуправления в системе публичной власти в свете конституционных поправок // Вестник Уфимского юридического института МВД России. — Апрель-июнь 2020 г. — № 2 (88). СПС «Гарант».