Ключевые слова: должностное лицо, функции должностного лица, признаки должностного лица, государственная служба, уголовное законодательство стран СНГ.
В данной статье рассмотрим законодательство стран Содружества независимых государств (далее — СНГ, Содружество) на предмет того, что подразумевает законодательства стран СНГ под должностным лицом; какой функцией или функциями (полномочия) должно обладать такое лицо; место осуществления своих полномочий таким специальным субъектом и иные аспекты, которые подлежат разбору и анализу.
Существует Модельный уголовный кодекс для стран СНГ [1], который носит рекомендательный характер для законодателей Содружества, однако, как показывает анализ уголовного законодательства в основном не приняли все положения Модельного кодекса в общей части, а тем более особенной. Потому существует большое многообразие подходов к самому уголовному видению законодателей стран СНГ, в том числе и критериев для обозначения должностных лиц.
В Уголовном кодексе Республике Таджикистан (далее — УК РТ) находится понятие такого специального субъекта в главе 30 «Преступления против государственной власти, интересов государственной службы», а именно в первой статье указанной главы в примечании статьи 314 УК РТ [2] «Злоупотребление должностными полномочиями», как и аналогично статье 285 УК РФ [3].
В примечании ст. 314 УК РТ указывается, что данное понятие распространяется на весь Кодекс, в отличие от ст. 285 УК РФ, где понятие должностного лица распространяется только в рамках главы.
Такой же позиции придерживаются узбекский, казахский, кыргызский, белорусский, молдавский законодатель. Российский подход перенимает только страны Южного Кавказа (Республика Армения, Республика Азербайджан, Республика Грузии), но также и перенимают ту проблематику, которая существует в российском законодательстве.
Также в отличие от российского понятия, таджикский законодатель отмечает, что должностное лицо «назначаемое или избранное лицо», но нет понимания кем и каким образом, такой же формулировкой пользуется узбекский законодатель, указывая в абз. 5 раздела восьмого «Правовое значение терминов», где располагается понятие должностного лица.
Должностным лицом в соответствии с примечанием ст. 314 УК РТ может считаться «лицо, осуществляющее постоянно, временно или по особому полномочию функции представителя государственной власти», как можем констатировать факт возложения на такое лицо своих полномочий схож с российским понятием, однако способ осуществления функции представителя только один это наличие распорядительных полномочий в отношении лиц, не находящихся в его служебном подчинении.
В свою очередь российский законодатель отмечает еще один способ «право принимать решения, обязательные для исполнения гражданами, организациями, учреждениями независимо от их ведомственной принадлежности и форм собственности», по нашему мнению, это уточнение считается лишним, так как наличие распорядительных полномочий дает полное право принимать решения для физических и юридических лиц.
Также не указанно, что представитель государственной власти осуществляет функции органов исполнительной, судебной и законодательной власти.
В Уголовном кодексе Азербайджанской республике (далее — УК АР) к должностному лицу относят представителя власти, но отсутствует понятие для такого лица и в каких полномочиях действует [4]. В частности, в Уголовном кодексе Республики Армении (далее — УК РА) также размыто законодатель указывает статус должностного лица, он не относит самого представителя власти к должностному лицо, но относит лицо, осуществляющее функции представителя власти, суть которых не раскрывает (ч. 3 ст. 308 УК РА) [5].
Представитель власти в п. 2 Закона Республики Казахстан от 18 ноября 2015 года № 410-V «О противодействии коррупции» (ред. от 01.05.2023 г.) (далее — Закон о коррупции РК) отмечен как «лицо, постоянно, временно или по специальному полномочию осуществляющее функции представителя власти», здесь также отсутствует раскрытие, какие именно полномочия у представителя власти, но в отличие от УК РА отмечается фактор возложения на такое лицо своих полномочий (постоянно, временно, по специальному полномочию) [6].
В п. 10 раздела «Значение терминов, употребляемых в настоящем Кодексе» Уголовного кодекса Республики Кыргызстан (далее — УК РКГ) полномочия представителя власти существуют в отношении лиц, не находящихся от него в служебной зависимости или ведомственной подчиненности, а также отнесены присяжные заседатели в отнесении правосудия.
В абз. 7 раздела 8 Уголовного кодекса Республики Узбекистан (далее — УК РУ) под представителем власти понимается лицо, представляющее государственный орган власти, постоянно или временно осуществляющее определенные функции и в пределах своей компетенции пользующееся правом совершения действий или отдачи распоряжений, обязательных для большинства или всех граждан, или должностных лиц. Интересный подход узбекского законодателя, а именно кого именно законодатель относит к «большинству» и как это отрегулировано на практике. Также можем заметить нет такого возложения полномочий на представителя власти как по «специальному полномочию».
В п. 1 ч. 1 ст. 4 Уголовного кодекса Республики Беларусь (далее — УК РБ) не указывается «осуществляющие функции представителя власти» и факт осуществления полномочий «постоянно, временно, по специальному полномочию», а прямо указывается кого можно признать таким представителем это «депутаты Палаты представителей Национального собрания Республики Беларусь, члены Совета Республики Национального собрания Республики Беларусь, депутаты местных Советов депутатов, а равно государственные служащие, имеющие право в пределах своей компетенции отдавать распоряжения или приказы и принимать решения относительно лиц, не подчиненных им по службе» [7].
Также УК РБ относит к представителям власти представителей общественности, то есть лиц, не находящиеся на государственной службе, но наделенные в установленном порядке полномочиями представителя власти при выполнении обязанностей по охране общественного порядка, борьбе с правонарушениями, по отправлению правосудия, которые, по сути, представляют исполнительную ветвь власти.
Вернемся к понятию должностного лица, таджикский законодатель отмечает, что должностное лицо — это «лицо, выполняющее на платной или безвозмездной основе», как видим, что таджикский законодатель особенно отмечает, что должностное лиц выполняет свои полномочия возмездно, либо безвозмездно, среди законодательств рассматриваемых странах это единственная практика.
На наш взгляд отечественное законодательство в этом плане более понятнее и не излишнее в этом плане, так как факт наличия таких полномочий у лица уже говорит о том, что данное лицо считается должностным вне зависимости от оплаты.
Далее считаем правильным рассмотреть круг функций, осуществляя которых лицо признается должностным.
Следует отметить одну из самых распространенных функций для должностного лица — административно-распорядительная функция.
Данная функция в ряде странах отнесена к должностному лицу, однако раскрыть и в чем выражается данная функция по каким-то причинам не сочли возможным, представители таких стран Республики: Узбекистан, Армения, Азербайджан, Молдавия, Беларусь.
Но все же ряд стран сочли разумным прописать что подразумевается под административно-распорядительной функцией. Таджикский законодатель считает, что данная функция заключается в осуществлении полномочий по управлению и распоряжению имуществом, следует отметить, что по таджикскому законодательству, под имуществом подразумевают и денежные средства.
Кыргызский законодатель считает также, но прописывает «по распоряжению имущества и денежных средств», так как эти два понятие по кыргызскому законодательству разнятся [8].
Казахский законодатель под вышеуказанной функцией подразумевает наличие права «по управлению и распоряжению имуществом, находящемся на балансе организации», однако сразу формируется вопрос, почему законодатель имеет ввиду лишь имущество организации. Считаем в этом плане следует расширить места осуществления таких функций должностными лицами, так как преступник может воспользоваться данным пробелом законодателя.
Следующая распространенная альтернативная функция считается организационно-распорядительная.
Раскрыть данную функцию не сочли возможным ряд стран, представители таких стран Республики: Узбекистан, Армения, Азербайджан, Молдавия, Беларусь.
Согласно примечанию ст. 318 УК РТ данная функция подразумевает «руководство трудовым коллективом, отдельными работниками, организация труда подчиненных, определенным участком работы, подбор и расстановка кадров, контроль и проверка соблюдения трудовой дисциплины, применению мер поощрения и наложению дисциплинарных взысканий». Не совсем понятно, под какого рода работники имеет руководство должностное лицо называя их «отдельные работники» и чем отличаются от статуса «подчиненных». Считаем существует ясность в отечественном законодательстве в формулировке «находящимися в их служебном подчинении отдельными работниками».
В Законе о коррупции РК сделан акцент на другом аспекте, а именно «право издавать приказы и распоряжения, обязательные для исполнения подчиненными по службе лицами, а также применять меры поощрения и дисциплинарные взыскания в отношении подчиненных».
В УК КРГ к организационно-распорядительным полномочиям законодатель относит кратко осуществление полномочий по управлению лицами, подчиненных по службе. Примечательно то, что в законодательстве Республики Кыргызстан помимо функций административно-хозяйственных и организационно-распорядительных функций существуют еще две функции — это контрольно-ревизионные функции, которые заключаются в осуществлении полномочий по проведению проверок, ревизий физических или юридических лиц; аналог отечественной функции представителя власти в качестве контролирующего органа. Также данная функция косвенно указана в Законе о коррупции РК, где должностными лицами признаются «служащие, уполномоченного орган по регулированию, контролю и надзору финансового рынка и финансовых организаций».
Регистрационные функции заключаются в регистрации прав граждан и юридических лиц на движимое и (или) недвижимое имущество, актов гражданского состояния граждан, а также иных прав, подлежащих регистрации в соответствии с законодательством. Данный подход уже отличается от российского законодательства, так как регистрационные полномочия не относятся к организационно-распорядительным полномочиям, а просто проводят техническую функцию, более подробно этот аспект рассмотрен в предыдущем параграфе.
В соответствии с п. 3 ст. 4 УК РБ можно признать лицо должностным, если лицо уполномочено на совершение юридически значимых действий.
Рассмотрены функции должностных лиц, теперь следует рассмотреть место осуществления данных функций и в свою очередь можно разделить на три блока:
- В государственных органах и органах местного самоуправления.
Данное место осуществления своих должностных функций прослеживается в законодательстве всех стран СНГ, кроме Республики Беларусь.
- Предприятия, учреждения, организации.
«В государственных учреждениях, также в государственных хозяйствующих субъектах и других субъектах хозяйствования, в которых доля государства составляет не менее половины», если существует понимание о каком участие в организации должно иметь государство «не менее половины», то кыргызский законодатель отмечает просто долю участия в такой организации, но не называет какую именно «в государственных и муниципальных организациях, учреждениях, предприятиях, иных юридических лицах с государственной долей»
Многим схожа такая позиция и на подход узбекского законодателя, где обозначает «на предприятиях, учреждениях, организациях, независимо от форм собственности и уполномоченное на совершение юридически значимых действий» под такими организациями с государственным участием:
– коммерческая организация, в уставном фонде которой имеется государственная доля (какая именно доля не указывается);
– некоммерческая организация, созданная или учрежденная полностью или частично государственным органом или государственной организацией.
Уже появляется информация, как и кем именно учреждена организация, но также неясно, что подразумевает под понятием «полностью или частично», что, если учреждено другими лицами, но государство выкупило долю акций у такого некоммерческого лица. Возникают вопросы…
В УК РА не указано о наличии доли участия государства в такой организации или это полностью государственная организация, кем и как учрежденная, указывая «в государственных организациях», примерно такой же подход и у азербайджанского законодателя применяя трактовку «в государственных и муниципальных предприятиях, учреждениях и организациях, в том числе юридических лиц публичного права, а также коммерческих и некоммерческих организациях», примерно такую же трактовку выбрал и белорусский законодатель.
В соответствии с УК РК должностное лицо может быть в государственных организациях и квазигосударственном секторе.
Под «квазигосударственным сектором» понимают согласно ст. 3 Бюджетного кодекса Республики Казахстан «государственные предприятия, товарищества с ограниченной ответственностью, акционерные общества, в том числе национальные управляющие холдинги, национальные холдинги, национальные компании, участником или акционером которых является государство, а также дочерние, зависимые и иные юридические лица, являющиеся аффилированными с ними в соответствии с законодательными актами Республики Казахстан». Однако также нет понимания насколько сильно участие государства в таких организациях.
- Вооруженные силы.
В большинстве законодательств стран СНГ прописывается так: «Вооруженных Силах Республики, других войсках и воинских объединениях Республики».
Это общее правило отсутствует в УК Республики Таджикистан, УК Республики Узбекистан и УК Республики Молдова
Следует рассмотреть и особенность отнесения определенных лиц к должностным лицам, кроме лиц, осуществляющих вышеуказанные функции в государственных органах и организациях.
В качестве должностного лица в Законе о коррупции РК может выступать «лицо, уполномоченное на выполнение государственных функций», к этим лицам относятся: государственный служащий; депутат маслихата; лицо, временно исполняющее обязанности до назначения его на государственную службу, также лицо, временно назначенное на воинскую должность военнослужащего по контракту офицерского состава или временно исполняющее его обязанности».
Обширный перечень лиц, приравненных к лицам, уполномоченным на выполнение государственных функций: «избранные лица в органы местного самоуправления; гражданин, зарегистрированный в качестве кандидата в Президенты, все депутаты; член территориальной избирательной комиссии, осуществляющий полномочия на профессиональной постоянной основе, оплата труда которого производится из средств бюджета Республики Казахстан; служащий, постоянно или временно работающий в органе местного самоуправления, оплата труда которого производится из средств государственного бюджета Республики Казахстан; лицо, исполняющее управленческие функции в государственной организации или субъекте квазигосударственного сектора, а также лицо, уполномоченное на принятие решений по организации и проведению закупок, в том числе государственных, либо ответственное за отбор и реализацию проектов, финансируемых из средств государственного бюджета и Национального фонда Республики Казахстан, занимающее должность не ниже руководителя самостоятельного структурного подразделения в указанных организациях, служащие Национального Банка Республики Казахстан и его ведомств; служащие уполномоченной организации в сфере гражданской авиации, действующие в соответствии с законодательством Республики Казахстан об использовании воздушного пространства Республики Казахстан и деятельности авиации, служащие уполномоченного лица по регулированию, контролю и надзору финансового рынка и финансовых организаций»
Существует масса вопросов на этот счет. Например, «член территориальной избирательной комиссии, осуществляющий полномочия на профессиональной постоянной основе», что, если данный член не осуществляет такую деятельность постоянно, а осуществляет временно; также нет пояснения, что законодатель подразумевает под понятием «постоянно».
Также интересно для чего казахстанский законодатель выбрал уточняющую трактовку «оплата труда которого производится из средств бюджета Республики Казахстан».
Согласно УК АР должностными лицами признаются зарегистрированные кандидаты на выборные должности в государственных органах; работники государственных органов и организаций, не только их руководители; также «лица, занимающиеся предпринимательской деятельностью без образования юридического лица», неизвестна логика законодателя на этот счет.
Делая вывод к данному параграфу, стоит отметить, что законодательства стран СНГ, к сожалению, полны пробелов, до конца не доработаны, а самое главное не учтено последствий, которые могут возникнуть при привлечении должностного лица, потому как один из основных вопросов при привлечении такого лица к уголовной ответственности, это ответить на вопрос является ли данное лицо вообще должностным, а затем дать правильную квалификацию содеянному.
Литература:
- Модельный Уголовный кодекс для государств-участников СНГ // Доступ из справочной правовой системы ГАРАНТ-ЭКСПЕРТ — Текст: электронный URL: https://base.garant.ru/2566930/ (дата обращения 16.05.2023)
- Уголовный кодекс Республики Таджикистан от 21 мая 1998 года № 574 (ред. от 24.12.2022 г.) — Текст: электронный URL: https://online.zakon.kz/Document/?doc_id=30397325/ (дата обращения 20.05.2023 г.)
- Уголовный кодекс Российской Федерации от 13.06.1996 [Электронный ресурс]. URL: https://base.garant.ru (дата обращения: 09.05.2023).
- Уголовный кодекс Азербайджанской Республики от 1 мая 2008 года № 57 (ред. от 24.12.2022 г.) — Текст: электронный URL: https://online.zakon.kz/Document/?doc_id=30420353/ (дата обращения 20.05.2023 г.)
- Уголовный кодекс Республики Армения от 1 августа 2003 года № 3-Р 199 (ред. от 27.05.2022 г.) — Текст: электронный — URL: https://textarchive.ru/c-1116992-p13.html/ (дата обращения 20.05.2023 г.)
- Закон Республики Казахстан «О противодействии коррупции» (ред. от 01.05.2023 г.) — URL: https://online.zakon.kz/Document/?doc_id=33478302/ (дата обращения 17.05.2023 г.)
- Уголовный кодекс Республики Беларусь от 9 июля 1999 года № 275-З (ред. от 09.03.2023 г.) — Текст: электронный — URL: https://online.zakon.kz/Document/?doc_id=30414984/ (дата обращения 17.05.2023 г.)
- Уголовный Кодекс Кыргызской Республики от 28 октября 2021 года № 127 (ред. от 11.05.2023 г.) — URL: https://online.zakon.kz/Document/?doc_id=36675065/ (дата обращения 20.05.2023 г.)
- «Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях» от 30.12.2001 N 195-ФЗ (ред. от 14.04.2023). — Текст: электронный // КонсультантПлюс
