В данной статье рассмотрены обобщенные теоретические и практические аспекты участия прокурора в производстве по делам об административных правонарушениях, а также некоторые вопросы, которые возникают при рассмотрении указанной категории дел судами. Выполненное исследование предоставило, кроме прочего, обнаружить проблемы законодательного закрепления участия прокурора в судопроизводстве, а также проблемы отсутствия единства в действующем законодательстве страны в области участия прокурора в производстве по делам об административных правонарушениях.
Государство активно применяет меры принуждения по отношению к виновному лицу, которое совершило деяние, запрещенное законом. Данный факт в юридической науке называется «юридическая ответственность», которая представляет собой систему формальных негативных санкций, которые регламентируется законодательством за определенные виды правонарушений. Существует огромное множество классификаций юридической ответственности. Наиболее часто встречающийся вид — это административная ответственность, которая активно защищает права граждан и обеспечивает законностью общественную жизнь. И ввиду этого наделяется возможностью воздействия на общественные отношения правовым путем. Одну из ключевых ролей в привлечении виновных лиц к административной ответственности играет прокуратура РФ.
«Прокуратура Российской Федерации — единая федеральная централизованная система органов, осуществляющих надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов, надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, уголовное преследование в соответствии со своими полномочиями, а также выполняющих иные функции» [4] — именное такое определение дается прокуратуре РФ в статье 1 Федерального Закона «О прокуратуре Российской Федерации».
Обратившись к статистическим данным, можно заметить, что органы прокуратуры РФ весьма активно реализовывают свои полномочия. К примеру, согласно статистике Управления Генеральной прокуратуры РФ, в 2021 году прокурорами в суды общей юрисдикции было предъявлено более 2 тысяч исковых заявлений на общую сумму почти 200 млн рублей. Кроме того, прокурорами была проведена активная работа по защите трудовых, жилищных прав граждан, а также проведена проверка экономической сферы жизнедеятельности общества.
Первостепенной целью участия прокурора в производстве по делам об административных правонарушениях выступает защита прав, свобод и законных интересов граждан. Именно эта цель и формирует его задачи. Винокуров Ю. Е., к примеру, подразделяет все задачи на общие, частные и специальные. И решение этих задач осуществляется через применение правовых норм.
Что касается общих задач, то среди них можно назвать:
— обнаружение, реагирование и устранение нарушений закона,
— выявление и предотвращение причин совершения правонарушений,
— восстановление нарушенных законных интересов и прав граждан.
Примерами частных задач можно назвать проверку законности выносимых судебных актов и в случае выявления нарушений закона, вынесение протеста на такие судебные акты. Реализуется такая задача путем вынесения прокурором одного из актов прокурорского реагирования — протеста. Или, к примеру, затрагивая задачи прокурора, относимые к его участию в рассмотрении дела, можно назвать дачу поручения работнику прокуратуры на изучение нормативных актов, которые регулируют исследуемую сферу.
Привезти примеры специальных задач очень сложно, так как они непосредственно связаны с конкретным рассматриваемым делом и могут меняться в связи с особенностями дела. Целью таких задач является обеспечение участия прокурора в рассмотрении дел об административном правонарушении. Можно обозначить такие обобщенные задачи: прокурор имеет право на заявление ходатайств и отводов, участие в исследовании доказательств, а также на дачу заключения по делу.
Согласно ч.1 ст. 28.4 Кодекса об административных правонарушениях Российской Федерации [2] (далее — КоАП РФ) прокурор имеет право на возбуждение дела об административном правонарушении по отдельным составам. Помимо этого, у него есть право на возбуждение дела о любом другом административном правонарушении, предусмотренном КоАП РФ.
Статься 35 ФЗ «О прокуратуре РФ» гласит, что прокурор «вправе обратиться в суд с заявлением или вступить в дело в любой стадии процесса, если того требует защита прав граждан и охраняемых законом интересов общества или государства». В данной норме существует весомое упущение, которое касается процессуального законодательства. В частности, ни КоАП РФ, ни Арбитражный процессуальный кодекс РФ не регулируют возможность для прокурора вступить в дело на любой стадии процесса. Детально предусмотренный порядок участия прокурора закреплен в специальных процессуальных законодательствах, таких как гражданском, арбитражном и административном.
На законодательном уровне закреплены также и формы участия прокурора в административном судопроизводстве. Часть 1 статьи 39 Кодекса административного судопроизводства [3] закрепляет, что «Прокурор вправе обратиться в суд с административным исковым заявлением в защиту прав, свобод и законных интересов граждан, неопределенного круга лиц или интересов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, а также в других случаях, предусмотренных федеральными законами. Административное исковое заявление в защиту прав, свобод и законных интересов гражданина, являющегося субъектом административных и иных публичных правоотношений, может быть подано прокурором только в случае, если гражданин по состоянию здоровья, возрасту, недееспособности и другим уважительным причинам не может сам обратиться в суд».
Согласно части 3 статьи 208 КАС РФ прокурор может инициировать рассмотрение дела о признании нормативно-правового акта не действующим. Согласно части 4 статьи 218 КАС РФ — о признании незаконными решений или действий органов, организаций или лиц, которые наделены государственными или иными публичными полномочиями. Также КАС РФ закрепляет и ряд других статей с указанной формой участия прокурора в судопроизводстве. Кроме того, с данном нормативно-правовом акте закреплен ряд статей, по которым прокурор извещается судом о времени и месте рассмотрения дела.
Помимо уже названных законодательных актов рассмотрение дел об административных правонарушениях регулируется и Гражданским процессуальным кодексом (ГПК РФ) [1], в нём тоже не оговариваются полномочия прокурора. Обязательная необходимость прокурора по участию в производстве по делам, которые возбуждены по его инициативе закреплена в Приказе Генерального прокурора РФ от 10.02.2015 № 78 «Об организации работы по реализации полномочий прокурора в производстве по делам об административных правонарушениях» [5], от 23.11.2015 № 645 «О порядке реализации прокурорами полномочий в сфере привлечения к административной ответственности лиц, обладающих особым правовым статусом» [6]. В данном приказе обозначен круг лиц, которые обладают особым правовым статусом. Важно отметить, что нельзя считать равносильными рассмотрение судами гражданских дел и дел данной категории. В указанных случаях при обращении прокурора в суд выносится постановление о возбуждении производства, а не исковое заявление.
Нужно также заметить, что теоретические основы, которые касаются участия прокурора в судопроизводстве, отражены недостаточно четко. Практическое участие прокурора, то есть его непосредственное осуществление полномочий намного выше, а деятельность органов прокуратуры куда более обширна. Именно поэтому проводить анализ, как и делать выводы об участии прокурора в административном судопроизводстве нужно через различные процессуальные положения в совокупности. Полное и всеобъемлющее представление можно получить через уточнение процессуального положения прокурора в том или ином виде судопроизводства.
Зачастую в ходе реализации прокурором своих полномочий возникают проблемы. В пример можно привести освобождение от административной ответственности в связи с малозначительностью совершенного правонарушения (статься 2.9 КоАП РФ). Но в указанном кодексе само понятие «малозначительность» отсутствует, в связи с чем на практике зачастую оценка правонарушения усложняется. Пояснение данному термину даёт Постановление Пленума Верховного суда РФ от 24.05.2005 № 5 [7]. В нём закреплено, что малозначительным считается преступление с учетом наступивших последствий, не нарушающее существенным образом общественные отношения.
Другой же проблемой можно назвать отсутствие единого законодательного закрепления норм, касающихся вопросов урегулирования участия прокурора в рассмотрении дел об административном правонарушении. К примеру, статья 24.6 гласит, что прокурором осуществляется надзор за исполнением законов, но совсем не указаны точные надзорные полномочия за органами административной юрисдикции. В следствие чего зачастую на практике смешиваются надзорные и ненадзорные полномочия органов прокуратуры РФ. Согласно статье 25.11 КоАП РФ, прокурор принимает участие в деле по вынесенным им же постановлениям, то есть он выступает неким обвинителем. Но в тех делах, когда прокурор не принимает участия, ситуация складывается неравномерная: суд по-своему исследует и доказывает вину правонарушителя. А это значит, что права участников процесса вовсе не равноправны, что перечит одному из основных принципов судопроизводства.
В заключение нужно сказать о том, что необходимость совершенствования законодательства была, есть и будет. И одной из важнейших задач законодателя является приведение нормативно-правовых норм в единую и слаженную систему, обеспечивающую полное и всестороннее участие прокурора в рассмотрении дел об административных правонарушениях.
Литература:
- Гражданский процессуальный кодекс РФ от 14 ноября 2002 года № 138-ФЗ // Российская газета от 20 ноября 2002 года № 220.
- Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30.12.2001 N 195-ФЗ (ред. от 24.03.2021) // Российская газета. — 2001. — № 256.
- Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации от 8 марта 2015 г. № 21-ФЗ // Российская газета от 11 марта 2015 г. № 49.
- Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации» от 17 ноября 1995 г. № 2202–1 с изм. и доп. на 21 июля 2014 г. № 233 — ФЗ) // Собрание законодательства Российской Федерации. — 1995. — № 47.
- Приказ Генерального прокурора РФ от 10.02.2015 № 78 «Об организации работы по реализации полномочий прокурора в производстве по делам об административных правонарушениях» // Законность. — 2015. — № 5.
- Приказ Генерального прокурора РФ от 23.11.2015 № 645 «О порядке реализации прокурорами полномочий в сфере привлечения к административной ответственности лиц, обладающих особым правовым статусом»
- Постановление Пленума Верховного суда РФ от 24.05.2005 № 5 «О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях»
