- В статье рассматривается фискальные проблемы в Европейском Союзе.
«Европе необходимо двигаться в направлении единой финансовой политики»
Роберт Манделл, Нобелевский лауреат
«Необходимо пройти через кризис, чтобы понять неизбежность реформ»,
Эдвард Прескотт, Нобелевский лауреат.
«Европа испытывает последствия долгового кризиса. Это, безусловно, продолжение того кризиса, который начался в 2008 году. Что произошло в Европе, я думаю, это трагедия, потому что это не было предопределено».
Эрик Маскин Нобелевский лауреат
«Мне кажется, Европа движется к суициду... Еще ни разу программа жесткой экономии не была успешной ни в одной крупной стране», сказал Джозеф Стиглиц.
В странах с развитой экономикой государственный долг, по прогнозом, достигнет 108% к ВВП в 2015 году. Это приблизительно на 35 пункта выше, чем на конец 2007 года. Такой высокий уровень долга не наблюдался в этих странах с конца второй мировой войны [4]. Как видно из рисунка №1 в 2010 году в Японии соотношение долга к ВВП составлял 215,3%, в Греции 142,8%, в США 98,5%, в Бельгии 96,2% [1]. Старение населения вероятно, будет оказывать значительное повышательное давление на расходы в области здравоохранения и пенсионного обеспечения. Что создаст встречное течение против которого придется плыть странам с развитой экономикой именно тогда, когда они будут стремиться воплотит меры политики, направленное на сокращение бремени задолженности [6].
Вставка №1. Устойчивость государственного долга [8]
Государственный долг является устойчивым, когда государство может продолжать его обслуживание, не прибегая к нереалистично (с социальной и политической точки зрения) большой корректировке будущих доходов или первичной (без учета процентов) траектории расходов. Из этого широкого определения следует, что при разумных размерах первичного сальдо государственного бюджета государство является как состоятельным (дисконтированные будущие первичные сальдо превышают текущий чистый объем государственного долга), так и ликвидным (способность погасить обязательства при наступлении срока оплаты.
Помимо экономических детерминант, важную роль играют и рыночные ожидания. Даже если при текущей политике государственный долг стабилен или уменьшается, рынки могут выражать обеспокоенность относительно сохранения государством способности добиваться необходимых первичных сальдо. Это, в свою очередь, приводит к повышению премий за риск, назначаемых за государственный долг, в результате чего последний может стать неустойчивым.
Таким образом, управление ожиданиями приобретает большое значение — дав рынкам уверенность в своей будущей налогово-бюджетной политике, страны могут поддерживать более крупный государственный долг, чем это было бы возможно в противном случае.
Государство должно быть в состоянии продемонстрировать, что его общее долговое бремя поддается контролю и что эта ситуация скорее всего останется неизменной в случае реализации ряда возможных сценариев. Среднесрочные налогово-бюджетные планы, в рамках которых устанавливаются цели государства и прогнозы налогово-бюджетной политики, а также прочные налогово-бюджетные институты, такие как действенная система сбора налогов и системы управления государственными расходами, могут способствовать улучшению как политики, так и ожиданий.
Долговой кризис в Европе который, начался после ипотечного кризиса сделал актуальным множество фискальных концепции, такие как фискальный риск, фискальная консолидация, фискальная устойчивость т.д.
Кризис усилил напряженность в зоне евро. Во многих из 16 стран еврозоны образовались крупные е дефициты бюджета и счета текущих операций, в сочетании вялым экономическим ростом и высокими коэффициентами задолженности. В настоящие время эти страны находятся в более трудных условиях в плане финансирования, а перспективы их экономического роста выглядеть еще хуже [7].
С одной стороны члены еврозоны стараются стимулировать экономический рост, с другой стороны рост расходов во время кризиса увеличил рост бюджетного дефицита и соответственно государственного долга.
Источник: МВФ, Бюджетный вестник, апрель 2012
Рис. 1. Соотношения государственного долга к ВВП в некоторых странах (2008-2010 годах), %
Фискальный обрыв США может привести к значительно большему ужесточению налогово-бюджетной политики (примерно на 3 процента ВВП), чем предполагается в прогнозах Перспективы развития мировой экономики. В недавнем «Докладе о вторичных эффектах» сделан вывод, что если этот риск материализуется и произойдет резкое сокращение бюджетных расходов, в экономике США может наступить полномасштабная рецессия. Глобальные вторичные эффекты усиливались бы из-за негативного воздействия на уверенность, включая, например, снижение цен акций в мировом масштабе. Последствия достижения верхнего лимита долга смоделировать труднее.
Задержки из-за политических факторов перед предыдущим сроком повышения лимита, летом 2011 года, побудили рейтинговые агентства снизить рейтинг США; за этим последовали сильные потрясения на рынках. На этом этапе представляется, что рынки рассматривают фискальный обрыв как маловероятный риск больших отклонений, поскольку в прошлом Конгресс в итоге приходил к компромиссу для урегулирования подобных рискованных ситуаций.
Однако это подразумевает, что если риск все же материализуется, это станет сильным шоком для доверия инвесторов, который быстро распространится на финансовые рынки в остальных регионах мира. Следует отметить, что риски внезапного сокращения бюджетных расходов присутствуют и в Японии, однако в случае их материализации вторичные эффекты, вероятно, будут не столь большими, как в случае фискального обрыва в США [4].
Источник: www.whitehouse.gov
Рис. 2. Бюджетные показатели США за 2009-2011 года, млрд.долл.США
Во многих источниках под главными целями активной долговой политики понимается решение следующих задач.
Улучшение качества долга за счет снижения стоимости его обслуживания, совершенствования структуры.
Обеспечение стабильного обслуживания как внешних, так и внутренних обязательств страны при любой кризисной ситуации.
Содействие достижению инвестиционного кредитного рейтинга и его дальнейшему повышению, что не только обеспечит удешевление новых заимствований для государства и частных структур, но и будет способствовать приливу новых прямых и портфельных инвестиций.
Гибкое реагирование на изменяющиеся условия внешнего и внутреннего финансовых рынков и использование наиболее благоприятных источников и форм заимствований.
Обеспечение надежного механизма перевода заемных средств в инвестиции, ставящего реальные заслоны на пути их нецелевого использования. Дополнительные заемные средства должны привлекаться только для финансирования и кредитования приоритетных проектов и программ при условии их эффективного использования.
Усиление привлекательности долговых бумаг для широкого круга инвесторов, предотвращение резких колебаний их цены на мировых финансовых рынках.
Прогнозирование и избежание рисков, связанных со структурой долга, лучшее использование валютного фактора в снижении долговых выплат.
Максимальное использование для обслуживания долга дебиторской задолженности иностранных государств России, то есть зарубежных финансовых активов, а также задолженности предприятий по гарантированным государством валютным кредитам.
Более тесная координация государственной политики и политики внешних заимствований корпоративных структур, чтобы избежать ненужной конкуренции на финансовых рынках и рисков, связанных с возможным невыполнением корпоративных долговых обязательств.
Создание комплексной системы управления государственным долгом с участием органов государственной власти, которая позволит адекватно формулировать и реализовывать национальные интересы в этой сфере.
Совершенствование учета и мониторинга государственного долга, внедрения прогрессивных технологий по управлению долгом, позволяющих контролировать состояние долговой нагрузки экономики и отслеживать ход выполнения государственных обязательств в режиме реального времени.
Но как показывает опыт стран Европы и США эти задачи не были предприняты.
Вставка №2. Экспансионистский эффект ограничительной налогово-бюджетной политики [8]
В краткосрочной перспективе ограничительная налогово-бюджетная политика может оказать стимулирующее воздействие на экономику. Примеры консолидации в Дании и Ирландии особенно хорошо задокументированы, имеются также свидетельства экспансионистского эффекта ограничительной налогово-бюджетной политики в других странах, в частности, в условиях высокой задолженности и формирующегося рынка, например, в Турции. Эти примеры обладают рядом особенностей:
• Они сопряжены с фискальной консолидацией в странах с высокой задолженностью. По мере укрепления репутации правительства, демонстрирующего способность обслуживать свой государственный долг, и уменьшения вероятности роста налогов и объявления дефолта, снижаются и премии за риск, включаемые в процентные ставки, уровень доверия поднимается, а совокупный спрос возрастает.
• Они являются функцией масштабов и состава фискальной консолидации и финансирования бюджетного дефицита. В частности, консолидация, опирающаяся на сокращение трансфертов и заработной платы государственных служащих, как правило, приводит к лучшим показателям экономического роста, чем консолидация, приводящая к снижению внутреннего финансирования.
• Они могут проявляться в виде изменений частного потребления и инвестиций или в виде изменения факторной производительности. Изменения потребления и инвестиций происходят прежде всего за счет механизмов репутации и эффекта богатства. Механизм факторной производительности имеет более важное значение в развивающихся странах (как следствие более низкой производительности государственных расходов).
Однако как назвать все, что творится в Европе и в США за последние годы? Либо это результат отсутствие фискальной ответственности, либо умышленная политика экономического и фискального хаоса. Правильно было бы назвать это «теорией фискального хаоса»!
И так по теорию фискального хаоса большинство стран Европы друг за другом объявляет о своих фискальных (в том числе долговых) проблемах. Дело в том, что речь идет не только развивающихся странах, но и также о членов большой семерки (Италия).
Вставка №3. Основные аспекты пенсионной реформы [8]
В последние десятилетия все более очевидной стала бюджетная неприемлемость многих государственных распределительных пенсионных систем. Многие страны — в особенности развитые страны с крупными обязательствами, не обеспеченными резервами — пытаются найти решение этой проблемы. При этом необходимо решить несколько задач:
• Государственные или частные. Основной вопрос касается той роли, которую государство должно играть в пенсионной системе. Оно может взять на себя активную роль в системе, если работники не способны правильно оценить свои будущие потребности в доходах или могут воздержаться от сбережений по собственной инициативе, полагая, что государство предоставит им помощь в любом случае. Государство может также включить в систему перераспределительный компонент.
• Установленный размер пособий или установленный размер взносов. Пенсионные системы обычно предусматривают либо установленный размер пособий, при котором пособия определяются по формуле на основании дохода прошлых периодов, либо установленный размер взносов, когда пособия определяются суммой накопленных взносов. Такие две возможности выбора различаются характером распределения рисков между организатором пенсионной системы — например, государством — и ее участником.
• Накопительные или распределительные. Система может быть либо накопительной, при которой взносы инвестируются и накапливают рыночную прибыль, либо распределительной, при которой взносы работающих в настоящее время используются для выплаты пособий тем, кто в данный момент является пенсионером.
Выбор перечисленных вариантов требует тщательного подхода и, по крайней мере, для некоторых развивающихся стран, будет диктоваться способностью частного сектора управлять системой и обеспечивать возможности для инвестиций. Более того, переход от распределительной системы к накопительной сопряжен со значительными затратами, и способность страны финансировать такие затраты будет определять осуществимость и темпы такого перехода. Переход к накопительной пенсионной системе может быть желательным, но он не заменяет преобразование существующих распределительных систем, с тем чтобы сократить необеспеченные обязательства.
Долговой кризис, рост пенсионных расходов далее идут рост расходов на здравоохранение, вопросы фискальной консолидации, не учет фискальных рисков и так далее.
Но в чем причина такого «поведения»?
Самая главная причина это человеческое поведение. Точнее система ценностей, которые создал человек.
Рассмотрим один пример. С одной стороны, люди хотят выйти на пенсию, а с другой они не хотят создать семью. А когда эти же люди выходят на пенсию выясняется что для финансирования их пенсий нужно намного больше денег, так как для финансирования одного пенсионера 3 человека должны ежемесячно платит социальные отчисление в Пенсионный Фонд. Однако, если идет процесс старения населения это становится невозможным.
Другими словами, для того чтобы люди могли нормально выйти на пенсию они должны не только во время своей работы платить социальные отчисления, но также думать о сохранение демографического баланса в стране. Оби эти задачи являются обязанностью человека в этой жизни.
Человек сам определяет нормы и «законы» своего поведения. Эти правило, и законы были созданы им самим. Но со временим, выяснилось, что у этих законов есть свои большие минусы.
И так как можно или нужно менять эти нормы?
Источник: МВФ, Бюджетный вестник, апрель 2012
Рис. 3. Соотношения бюджетного дефицита к ВВП в некоторых странах (в 2006-2011 годах), %
Государство не может и не должно вынуждать людей соблюдать демографический баланс в стране. Однако, государство может стимулировать этот процесс (Например, рождения ребенка (как это делается в разных странах)).
Думаю государство должно создать, то общество, где люди осознали не только свои права, но и обязанности жить по карману, также думать о будущем рационально. Значит, система ценностей в большей степени создается (или должно быть создано) не только самим обществом, а государством, точнее правительством тех или иных стран.
А) Если мы говорим о функциях государств можем воспользоваться принципами теории общественного выбора Джеймса Бьюкенена, Гордона Таллока и других. Именно среди их сторонников имеют хождение две модели государства: государство, основанное на спросе граждан, и государство-Левиафан. В рамках модели, основанной на спросе граждан, поясняет Мюллер, «политика государства отражает предпочтения избирателей», а в рамках модели Левиафана «решающую роль играют предпочтения государства или людей, занимающих государственные должности». В зависимости от того, какая модель берется за основу, анализ причин разрастания государства дает различные результаты [5].
Сторонники модели государства, основанного на спросе граждан, утверждают, что граждане требуют большего объема «общественных благ», усиления контроля над негативными экстерналиями (например, загрязнением окружающей среды) и расширения масштабов перераспределения доходов. Одна интересная гипотеза, подтверждаемая результатами некоторых исследований, заключается в том, что разрастанию государства способствовало предоставление избирательных прав женщинам и малоимущим. Но действительно ли гражданам нужно «большое государство»? И какие категории граждан этого хотят?
Вставка №4. Как определить масштабы фискального пространства [21]
Изменение приоритета расходов. Одной из первоочередных задач должно стать сокращение непродуктивных расходов. Для этого может потребоваться уменьшение субсидий или военных ассигнований, сдерживание роста заработной платы или рационализация элементов гражданской службы (включая решение часто встречающейся проблемы фиктивных работников). Но в то же время необходимо защищать продуктивные расходы — если в секторе не расходуется достаточно средств (например, в секторе здравоохранения), это может иметь негативные социальные последствия и оказаться ложной экономией, поскольку приведет к увеличению будущих потребностей в расходах вследствие такого ослабления сектора, и в будущем необходимо будет потратить значительное время и ресурсы на его «восстановление».
Повышение эффективности. Другая задача должна состоять в упорядочении реализации программ, уменьшении коррупции и повышении качества управления. Доноры могут способствовать этому путем рационализации предъявляемых условий, устранения связывающих условий помощи, сокращения административной нагрузки, улучшения координации расходов в секторе и уменьшения административного бремени, ложащегося на ограниченное число руководителей программ в стране-получателе средств.
Увеличение доходов. В странах с низким отношением государственных доходов к ВВП важной задачей обычно является расширение налоговой базы и улучшение системы сбора налогов. В случае стран с низким уровнем дохода минимальной целью следует считать обеспечение налоговых поступлений на уровне 15 процентов ВВП.
Увеличение заимствования. Поскольку внутренние и внешние займы требуют обслуживания и погашения, разработчики политики должны оценивать социальную отдачу от вложений, финансируемых с помощью займов. Правительства могут принимать решения о привлечении займов без конкретного анализа прямой отдачи, но в таком случае они должны оценивать общую устойчивость программ. В таких оценках обычно учитываются ожидаемые темпы роста экономики, экспортный потенциал и денежные переводы от лиц, работающих за границей, а также предполагаемые будущие процентные ставки, эластичность доходов, структура существующего долга (процентные ставки, сроки погашения и валюты займов) и условия предполагаемых новых займов
В рамках модели государства-Левиафана акцент делается на факторах, связанных с предложением: государство разрастается, поскольку его правители или те, кому оно покровительствует, хотят получать больше «добычи». Сотрудники госаппарата составляют немалую часть электората — 15% в среднем по странам ОЭСР, а в некоторых государствах до 20 и более процентов — и, как показывают исследования, они демонстрируют более высокую явку на выборах, чем другие слои населения. Другое объяснение заключается в том, что из-за «рационально обусловленной неосведомленности» избирателей политики легко обводят их вокруг пальца.
Б) С другой стороны, чисто экономической точки зрения чтобы избежать проблем с долговой и пенсионной устойчивостью следует создать бюджетное пространство. Фискальное пространство определяется как бюджетный резерв, который может быть использован в определенных целях без ущерба для финансовых позиций или стабильности экономики.
Вставка №5. Фискальная консолидация [6, 7]
Фискальная консолидация может быть необходима для достижения долгосрочных целей, таких как обеспечение экономического роста и сокращение бедности, при одновременном снижении налогово-бюджетных рисков, таких, как рост государственного долга. Чрезвычайные меры по ужесточению налогово-бюджетной политики с большей вероятностью могут нанести урон инвестициям, экономическому росту и социальным показателям, так как они бывают хуже спланированы и зачастую приносят краткосрочные финансовые выгоды в ущерб долгосрочной эффективности.
Данные за последние 30 лет показывают, что консолидация снижает доходы в краткосрочном плане, причем те, кто получают заработную плату, несут более тяжелые потери, чем остальные; она также увеличивает безработицу, в частности долгосрочную безработицу.
Данные за прошлые периоды также показывают, что бюджетная консолидация, основанная на сокращении расходов, является менее болезненной, чем консолидация, основанная на повышении налогов. Это связано, главным образом, с тем, что центральные банки снижали процентные ставки после сокращения расходов.
За последние 30 лет имели место 173 эпизода, в ходе которых 17 стран (Австралия, Австрия, Бельгия, Германия, Дания, Ирландия, Испания, Италия, Канада, Нидерланды, Португалия, Соединенное Королевство, Соединенные Штаты, Финляндия, Франция, Швеция и Япония) с развитой экономикой предпринимали бюджетные меры, направленные на консолидацию государственных финансов. Средний размер бюджетной консолидации составлял примерно один процент ВВП в год.
Итак, фискальная консолидация – это оптимизация доходов или расходов для уменьшения государственного долга и бюджетного дефицита в целях обеспечения фискальной устойчивости. Большинство стран проводит фискальную консолидацию с помощью сокращения расходов, а не роста налогов, что, в свою очередь, является более оправданным.
Заключение
То, что мы наблюдаем в Европе это теория хаоса. Проблемы обусловлены тем, что определенные ценности не оправдали себя. Для решения данных проблем чисто фундаментальной точке зрения можно использовать теорию общественного выбора также, а с чисто практической точке зрения страны Европы очень серьезно должны анализировать возможности создания фискального пространство (fiscal space).
Литература
Бюджетный вестник, МВФ, апрель 2012;
Джеймс Бьюкенен и теория общественного выбора, Р.Нуриеев, М 1997;
Лада Сергеевна Брагинская, «Государственный долг: анализ системы управления и оценка ее эффективности»;
Перспективы развития мировой экономики, МВФ, 2012
Пьер Лемье, Революционная теория общественного выбора;
«Финансы и развития», декабрь 2010;
«Финансы и развития», июнь 2009;
Фискальная консолидация в целях стабильности и экономического роста /Джеймс Дэниел, Джефри Дэйвис, Манал Фуад, Каролин Ван Рийкегем;
Assessing fiscal sustainability: a review of methods with a view to EMU, Fabrizio Balassone and Daniele Franco, 2000;
Assessing fiscal sustainability in theory and practise, Nigel Chalk and Richard Hemming, 2000;
Budgeting for fiscal space, Allen Schick, OECD, 2008;
Fiscal space, Jonathan D. Ostry, Atish R. Ghosh, Jun I. Kim, Mahvash S. Qureshi, IMF, 2010.
Fiscal Sustainability - Definition, Indicators and Assessment of Czech Public Finance Sustainability, Krejdl, A., 2006. (Working Papers No. 2006/3);
Fiscal sustainability, Banca D Italia, workshop materials, Perugia, 2000;
Fiscal sustainability in theory and practice, handbook, Craig Burnside, 2005, World Bank;
http://ru.reuters.com/article/businessNews/idRUMSE83Q0IB20120427
http://www.imf.org/external/pubs/ft/fandd/rus/2005/06/pdf/basics.pdf