В статье приведены объективные факты, указывающие на необходимость реализуемых в настоящее время преобразований нормативно-правовой базы, регулирующей контрольно-надзорную деятельность в сфере промышленной безопасности, показана необходимость дальнейшей работы в данной области. Освещены ключевые изменения законодательного регулирования контроль-надзорной деятельности в сфере промышленной безопасности.
Ключевые слова: примышленная безопасность, контрольно-надзорная деятельность, опасные производственные объекты, экспертиза.
Развитие промышленного потенциала Российской Федерации в Стратегии национальной безопасности страны, утвержденной Указом Президента РФ от 2 июля 2021 г. № 400, представлено как одно из значимых условий укрепления суверенной государственности России [2]. Несмотря на то, что промышленная безопасность в качестве самостоятельной сферы защищенности жизненно важных характеристик и законных интересов государства или отдельных его территорий в указанной Стратегии не выделена, промышленные объекты и риски аварий на них, без сомнения, представляют угрозу безопасности государства, общества и личности. Обеспечение промышленной безопасности во многом обусловлено соблюдением хозяйствующими субъектами положений и требований действующего законодательства.
Стремясь к оптимизации условий, способствующих развитию промышленности, государство и его уполномоченные органы обеспечивают реализацию контрольно-надзорной деятельности в сфере промышленной безопасности, которая, в свою очередь, также опирается на определенную нормативную базу, чрезвычайно широкую и разрозненную. По данным исследований, изучающих специфику реализации механизма «регуляторной гильотины», в России в настоящее время функционирует 46 контрольно-надзорных ведомств, которыми только на федеральном уровне проводятся около 220 видов проверок; число норм обязательных требований к коммерческим организациям, проверяемых в рамках контрольно-надзорной деятельности, превышает 2 миллиона, в том числе свыше 9 тысяч из них приняты были в период существования СССР [7, 8]. Причина столь расширенной нормативной базы обусловлена не только многообразием функций контрольно-надзорных органов и видов осуществляемой ими деятельности, но и тем обстоятельством, что вплоть до 2019 года в разработке нормативной базы в сфере промышленной безопасности основное внимание уделялось принятию законов. Подзаконные нормативные акты (приказы, инструкции, отраслевые и межотраслевые правила и проч.), принятые во времена СССР, должным образом с развитием соответствующих отношений не модернизировались, не пересматривались на предмет соответствия требованиям времени, в лучшем случае, действие их просто продлевалось.
В рамках исполнения Постановления Правительства РФ от 30 января 2015 г. N 83 «О проведении оценки фактического воздействия нормативных правовых актов, а также о внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации» [4] специально созданными рабочими группами был выявлен ряд причин, по которым большое количество подзаконных актов содержат устаревшие нормы. В их числе несоответствие данных норм современным технологиям и технологическим процессам, реализуемым на обновленных промышленно-производственных предприятиях, присутствие избыточных и дублирующих норм и положений в отраслевых и межотраслевых инструкциях и правилах, отсутствие возможности применения устаревших отраслевых и межотраслевых норм и правил в целях контроля за законностью коммерческой деятельности в ряде отраслей современной экономики [9].
Отмеченная ситуация создает целый ряд сложностей регламентации и нормативного регулирования контрольно-надзорной деятельности в сфере промышленной безопасности. По этой причине регламентация контрольно-надзорной деятельности в сфере промышленной безопасности требует реформирования, начало которому положено в рамках административной реформы, предусматривающей необходимость отмены устаревших законодательных и подзаконных актов.
В настоящее время в Российской Федерации реализуется приоритетная программа «Реформа контрольной и надзорной деятельности», паспорт которой утвержден 21 декабря 2016 г. Протоколом президиума Совета при Президенте Российской Федерации по стратегическому развитию и приоритетным проектам № 12 [3]. Содержанием данной программы предусмотрено существенное снижение административной нагрузки на лиц, ведущих предпринимательскую деятельность при повышении показателей производственной безопасности и снижении уровня материального ущерба, в числе прочего — за счет систематизации и актуализации обязательных требований к ряду видов бизнеса по всем видам контроля и надзора.
Системное процессуальное регулирование контрольно-надзорной деятельности в сфере промышленной безопасности, призванное минимизировать административное давление на субъекты экономической деятельности, в настоящее время осуществляется с опорой на положения Федерального закона от 31.07.2020 № 248-ФЗ «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации» [1]. С его принятием, а также вследствие преобразования ряда отраслевых документов правовой режим контрольно-надзорной деятельности в сфере промышленной безопасности претерпел ряд изменений, в частности, касающихся лицензирования в области экспертизы промышленной безопасности (правила лицензирования измены с 01 марта 2022 года), порядка федерального государственного горного надзора [6], внедрения нового порядка регистрации опасных производственных объектов и практики электронного документооборота и дистанционного надзора на опасных производственных объектах. С 01 июля 2021 года введен в действие институт обязательного досудебного обжалования решений надзорных органов [5], включая решения Роскомнадзора, ФНС, МЧС, Ростуризма, Росздравнадзора, Минпромторга и др.
Правовой основной деятельности в области дистанционного контроля на опасных производственных объектах является постановление Правительства Российской Федерации от 31 декабря 2020 г. № 2415. Внедрение системы дистанционного контроля промышленной безопасности на данном этапе осуществляется на добровольных началах на основе письменного заявления и согласия соответствующих организаций и предпринимательских структур. В рамках такого типа контроля осуществляется полный перевод обязательной документации организации из бумажного в электронный вид. Организация подключается к единой системе дистанционного контроля промышленной безопасности, взаимодействие с которой осуществляется через личный кабинет, а анализ документов осуществляется в автоматическом режиме, в случае наличия ошибок в документации, организация уведомляет системой также автоматически. Ожидается, что такая организация контрольных процессов позволит повысить уровень самоконтроля на производственных объектах и обеспечит своевременное устранение имеющихся нарушений. Обоснованным с позиций промышленной безопасности следует считать то обстоятельство, что на первых этапах система дистанционного контроля не внедряется на опасных производственных объектах.
Приказом Ростехнадзора от 24 мая 2021 г. № 187 «О внесении изменений в Административный регламент Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору предоставления государственной услуги по регистрации опасных производственных объектов в государственном реестре опасных производственных объектов, утвержденный приказом Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору от 8 апреля 2019 г. № 140, и в Административный регламент Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору по предоставлению государственной услуги по ведению реестра заключений экспертизы промышленной безопасности, утвержденный приказом Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору от 8 апреля 2019 г. № 141» в рамках нового порядка регистрации опасных производственных объектов сокращен срок проведения такой регистрации при подаче заявления через Единый портал государственных услуг при соблюдении условия совпадения адреса объекта с адресом заявителя и для ряда особенностей таких производств (при отсутствии иных признаков опасности кроме использования стационарных грузоподъёмных механизмов, при использовании передвижных котлов и т. д.). Сокращение срока регистрации таких объектов при соблюдении условий предусмотрено с 20 до 5 рабочих дней.
В части лицензирования в сфере экспертизы промышленной безопасности правовую регламентацию получили выездные проверки, документарные проверки, были регламентированы и нормативно закреплены профилактические мероприятия, такие как информирование субъектов промышленной безопасности органами контроля и надзора по ряду вопросов, обобщение правоприменительной практики, консультирование, профилактические визиты.
Масштабная систематизация нормативной базы контрольно-надзорной деятельности в сфере промышленной безопасности в настоящее время еще продолжается. Такие преобразования влекут заметные позитивные последствия, в частности сокращение излишнего количества контрольно-надзорных проверок, упрощение отдельных процедур, перевод ряда процедур в дистанционный формат. Вместе с тем, необходимой является реализация еще целого ряда организационно-правовых и управленческих усилий в рамках реализации механизма «регуляторной гильотины» в вопросах контрольно-ревизионной деятельности в сфере промышленной безопасности.
Для того, чтобы результаты проводимой административной реформы в части нормативной регламентации контрольно-надзорной деятельности оказались эффективными, необходима не просто отмена устаревших законодательных и подзаконных актов и не машинальное их обновление, а приведение контролирующих функций уполномоченных органов в соответствие с актуальными требованиями, сокращение контролирующих функций без потери их результативности. С учетом постепенного развития системы межведомственного электронного взаимодействия, накопления информации в соответствующих базах данных, контрольно-надзорные органы в сфере промышленной безопасности ряд своих полномочий могут выполнять в рамках мониторинга. Такой подход позволит в значительной степени сократить объем отчетности, составляемой субъектами промышленной деятельности, снизить временные и человеческие затраты. Однако, соответствующие полномочия контрольно-надзорных органов также должны быть модернизированы и зафиксированы в нормативной базе.
Литература:
- Федеральный закон от 31.07.2020 № 248-ФЗ «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации» (ред. от 24 сентября 2022 г.) // Собрании законодательства Российской Федерации. — 2020. — № 31 (часть I). — Ст. 5006.
- Указ Президента РФ от 2 июля 2021 г. N 400 «О Стратегии национальной безопасности Российской Федерации» [Электронный документ] // Официальный сайт Президента РФ. — Режим доступа: http://www.kremlin.ru/acts/bank/47046 (дата обращения: 01.07.2023).
- Протокол президиума Совета при Президенте Российской Федерации по стратегическому развитию и приоритетным проектам № 12 от 21 декабря 2016 г. «Об утверждении Паспорта приоритетной программы «Реформа контрольной и надзорной деятельности» [Электронный документ] // Официальный сайт Правительства РФ. — Режим доступа: http://government.ru/projects/selection/655/25930/ (дата обращения: 01.07.2023).
- Постановление Правительства РФ от 30 января 2015 г. N 83 «О проведении оценки фактического воздействия нормативных правовых актов, а также о внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации» (ред. от 29 мая 2023 г. N 853) // Собрании законодательства Российской Федерации. — 2015. — № 6. — Ст. 965.
- Постановление Правительства РФ от 28 апреля 2021 г. № 663 (ред. от 30 июня 2021 г.) «Об утверждении перечня видов федерального государственного контроля (надзора), в отношении которых применяется обязательный досудебный порядок рассмотрения жалоб» (ред. от 26 декабря 2022 г.) // Собрание законодательства Российской Федерации. — 2021. — № 19. — Ст. 3220.
- Постановление Правительства Российской Федерации от 30 июня 2021 г. № 1074 «О федеральном государственном горном надзоре» [Электронный документ] // Официальный сайт Правительства РФ. — Режим доступа: http://government.ru/docs/all/135464/ (дата обращения: 01.07.2023).
- Мартынов А. В. Перспективы применения механизма «регуляторной гильотины» при реформировании контрольно-надзорной деятельности // Вестник Нижегородского университета им. Н. И. Лобачевского. — 2019. — № 5. — C. 143–165.
- Овчинникова В. А., Власова Е. Л. О некоторых вопросах «регуляторной гильотины» в Российской Федерации // Мировая наука. — 2021. — № 5 (50). 102–109.
- Подколзина Е. А. Реформирование контрольно-надзорной деятельности Российской Федерации как правовое решение проблемы избыточности и морального устаревания нормативно-правовой базы // Инновации. Наука. Образование. — 2021. — № 2. — С. 723–727.
