Анализируя современное состояние правового регулирования административного судопроизводства, автор выделяет ряд проблем. Была предпринята попытка разграничения гражданского и административного судопроизводства, однако в отсутствие четких критериев для отграничения административных дел от иных категорий юридических дел, характеризующихся тесным переплетением спорных вопросов частно-правовой и публично-правовой природы, законодателю не удалось создать четких границ между административным и гражданским судопроизводством. Административное процессуальное представительство является новым видом представительства в суде, который появился с момента принятия Кодекса об административном судопроизводстве Российской Федерации. Нормы КАС РФ, регулирующие административное процессуальное представительство, имеют ряд недостатков, анализ которых проводится в данной статье.
Ключевые слова: гражданское судопроизводство, административное судопроизводство, представительство в административном процессе, исковое заявление, КАС РФ.
Административное судопроизводство характеризуется как вид осуществления судебной власти. Для практического действия административного судопроизводства особую роль должно играть его нормативно — правовое регулирование, поскольку от качества такого регулирования зависит напрямую правильность и своевременность рассмотрения споров, возникающих между гражданами, организациями и иными лицами с органами исполнительной власти. Правильное регулирование административного судопроизводства позволит подчеркнуть специфический характер осуществления судебной власти и иные значимые особенности.
Кодекс административного судопроизводства РФ в 2015 г. заложил основы осуществления административного судопроизводства, раскрыв такие вопросы: общие положения об административном судопроизводстве (предмет, задачи, принципы); подведомственность и подсудность дел; состав суда; круг лиц, участвующих в деле; вопросы о доказательствах и доказывании; процессуальные сроки; меры процессуального принуждения; порядок судебного разбирательства и многое др. [1]. Однако данный кодекс не только не прекратил дискуссии о месте административного судопроизводства в юридическом процессе, но и, наоборот, их обострил.
В основном это связано с выяснением соотношения между такими юридическими категориями, как: административное судопроизводство и гражданский процесс, административное судопроизводство и арбитражный процесс, административное судопроизводство и производство по делам об административных правонарушениях и др. В то же время, необходимо обратить внимание на то, что система производств в рамках административного судопроизводства неоднородна, и КАС РФ не урегулировал в полном объеме рассмотрение судом всех категорий административных дел.
Т. В. Пешкова на основе краткого анализа основных положений нового Кодекса административного судопроизводства РФ обосновала следующее суждение: «...недостаточно переноса норм ГПК РФ, регламентирующих производство по делам, возникающим из публичных правоотношений, в новый Кодекс. Необходимо создавать четкую концепцию административного судопроизводства, сформировать базу, которая станет основой для реализации права на обжалование незаконных действий и решений органов власти, предоставит возможность обжаловать любые незаконные действия и решения администрации в едином разработанном и установленном порядке. Поэтому любые нарушения со стороны органов власти, так или иначе связанные с осуществлением административно-распорядительной и управленческой деятельности, следует отнести к административным делам и рассматривать в порядке административного судопроизводства. В этом и должна быть цель проводимой судебной реформы, а именно, формирование единой концепции административного судопроизводства и принятие КАС РФ» [6].
Н. Г. Канунникова на основе проведенного анализа действующего Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации обосновала необходимость проведения комплексного совершенствования административно — процессуального законодательства в Российской Федерации: «... в настоящее время существует ряд проблем, которые касаются как теоретико-правовых основ административного судопроизводства в Российской Федерации, так и практики применения отдельных положений КАС РФ. Внесение достаточно большого количества изменений и дополнений в КАС РФ за весьма короткий срок его действия и постоянное совершенствование организационно-правовых механизмов подтверждает серьезное значение развития административного судопроизводства для правовой системы российского государства» [5].
К основным проблемам административного судопроизводства с точки зрения состава включенных в него производств можно отнести:
1) разграничение исковых производств,
2) разграничение исковых и неисковых производств,
3) возможность включения в административный процесс судебных дисциплинарных производств.
Вопрос о разграничении исковых производств различается и по форме искового производства. Речь идет не только о том, что в КАС РФ используется термин «административное исковое заявление», а в ГПК РФ «исковое заявление», а также и о том, что, например, служебные споры, являясь, по сути, комплексным административным правоотношением, рассматриваются как гражданский спор по нормам стандартного искового производства. Заметим, что в этом случае не действует норма о перераспределении бремени доказывания, что заведомо ставит государственного служащего в процессуально невыгодное положение в споре с представителем нанимателя [7].
Существует разграничение производств по КАС РФ от производств по АПК РФ. Хотя в АПК РФ и употребляется термин «заявление», а не «исковое заявление» или «административное исковое заявление», производство осуществляется по правилам искового производства с соблюдением правил о перераспределении бремени доказывания. В этом случае мы имеем дело с административно-процессуальными правоотношениями, хотя Конституция и выделяет теперь арбитражное судопроизводство, но АПК РФ сохранил название раздела III «Производство в арбитражном суде первой инстанции по делам, возникающим из административных и иных публичных правоотношений». Также в эту группу правоотношений относится разграничение административного искового производства и искового производства по нормам ГПК РФ. Также имеются административно-деликтные правоотношения в связи с привлечением к административной ответственности в судебном порядке. Формы производства в этом случае также размыты между КоАП РФ и АПК РФ. Что касается включения в состав административно-процессуальных правоотношений по привлечению военнослужащих к дисциплинарной ответственности в виде дисциплинарного ареста, то вопрос этот выходит за рамки чисто административно — процессуальных правоотношений, и мы наблюдаем противоречивую ситуацию, когда служебные споры рассматриваются как разновидность трудовых с соответствующим процессуальным обеспечением, а отдельные дисциплинарные взыскания требуют особого судебного механизма применения.
Разделение гражданского и административного судопроизводства создало дополнительные предпосылки для разделения взаимосвязанных требований публично-правового и частно-правового характера, объединяемых одним иском (административным или гражданским), хотя их совместное рассмотрение в большинстве случаев предпочтительнее нежели самостоятельное (последовательное) разрешение в порядке гражданского и административного судопроизводства. В этом случае эффективность судебной защиты снижается ввиду удвоения процессуальных действий, что требует дополнительных ресурсов, усложняет задачи, стоящие перед участниками юридического конфликта, и повышает нагрузку на судей, но самое главное — отдаляет наступление ожидаемого результата реализации права на судебную защиту.
Критерии, которыми руководствуется суд, принимая процессуальное решение о совместном или раздельном рассмотрении разнородных требований, носят оценочный характер.
Наиболее распространенные конфликтные ситуации связаны с тем, что решение или действие органа власти или иного субъекта, наделенного властными публичными полномочиями, выступает необходимым условием возникновения субъективного права, относящегося к частно-правовой сфере, или, напротив, создает препятствия для его реализации или влечет за собой его прекращение и т. д. Однако каждая такая ситуация по-своему уникальна, и поэтому меры юридической защиты видится заинтересованным лицам по-разному. Например, они могут считать наиболее приемлемым обращение в суд с административным иском и сопроводить его требованием об устранении нарушении гражданского субъективного права, опираясь на норму п. 1 ч. 2 ст. 227 КАС РФ, либо предъявить гражданский иск, а в основание его положить доводы о незаконности решения органа государственной власти или иного субъекта, наделенного властными публично-правовыми полномочиями.
Возможность такого субъективного выбора и ранее не приветствовалась ни законодателем, ни судебной практикой, которые старались, хоть и не всегда удачно, выявить и закрепить критерии, соотносящие конкретные категории дел с видами судебного производства. Данная проблема заметно обострилась в связи с принятием КАС РФ, в котором отчетливо проявила себя идея дистанцирования гражданского и административного судопроизводства. Сложно предположить, что, пойдя по этому пути, законодатель не стремился четко разделить юридические дела, подлежащие рассмотрению по правилам двух разных кодексов.
Однако КАС РФ не достиг этой цели; обобщающего понятия «административное дело» и закрепленного в ст. 1 перечня дел, рассматриваемых в порядке административного судопроизводства, оказалось недостаточно для того чтобы решить проблему определения надлежащего судебного производства в случаях, когда юридический конфликт, проявившийся в публично-правовой сфере, связан с нарушением государственными органами и иными властными субъектами прав и интересов административного истца, которые лежат в области частного права [4].
Поэтому вскоре после принятия КАС РФ в Верховном Суде РФ был разработан и доведен до сведения нижестоящих судов документ, который разъяснял, какие категории дел, требующие совместного разрешения спорных вопросов публично-правового и частно-правового характера, не подлежат рассмотрению в порядке административного судопроизводства. В нем содержался обширный перечень, включавший в себя 32 категории дел, прямо поименованных гражданскими делами. Эта квалифицирующая характеристика объяснялась следующим образом: «Учитывая, что гражданские права и обязанности возникают, в частности, из актов государственных органов и органов местного самоуправления (статья 8 Гражданского кодекса Российской Федерации), споры об осуществлении этих прав, соединенные с требованиями о признании недействительными (незаконными) ненормативных актов органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных или муниципальных служащих, и являющихся основанием их возникновения, а также споры о признании таких актов недействительными (незаконными), если их исполнение привело к возникновению, изменению или прекращению гражданских прав и обязанностей, подлежат рассмотрению в порядке гражданского судопроизводства» [2]. В дальнейшем эта весьма расплывчатая формулировка была приведена в Постановлении Пленума Верховного Суда РФ «О некоторых вопросах применения судами Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации» [3].
Нельзя не отметить, что разъяснения Верховного Суда РФ, так же как и сам КАС РФ, не раскрывают вопроса о порядке рассмотрения требований о возмещении вреда, причиненного незаконными действиями или решениями, оспариваемыми в порядке административного судопроизводства. Можно только сказать, что возможность рассмотрения гражданского иска в административном деле находит косвенное подтверждение в ч. 6 ст. 180 КАС РФ («Содержание решения суда»), где говорится о включении в резолютивную часть указания на удовлетворение гражданского иска полностью или в части или на отказ в его удовлетворении.
Также имеются недостатки в институте представительства в административном процессе. В силу ст. 55 КАС РФ представителями в суде могут быть адвокаты и иные лица, обладающие полной дееспособностью, не состоящие под опекой или попечительством и имеющие высшее юридическое образование либо ученую степень по юридической специальности.
Зачем нужна квалифицированная помощь в КАС РФ и почему представителям необходимо иметь высшее юридическое образование? Суть в том, что дела, рассматриваемые по КАС РФ, имеют большую сложность, поскольку спор происходит с должностным лицом. Представители различных государственных органов и органов местного самоуправления имеют высшее юридическое образование. Это означает, что при вступлении в спор физическое или юридическое лицо противостоит профессионалу с юридическим образованием. Поэтому требование об образовании представителя является обоснованным.
Однако данное положение имеет и свои недостатки, так как согласно действующему законодательству, право гражданина на ведение дела через представителя превращается в его обязанность, поскольку речь идет о таком критерии к представителю, как высшее юридическое образование либо ученая степень по юридической специальности.
Подобное неоправданное ограничение противоречит таким закрепленным ст. 6 КАС принципам административного судопроизводства, как равенство всех перед законом и судом, состязательность и равноправие сторон при активной роли суда [8]. Гражданину должно быть предоставлено право выбора воспользоваться услугами профессионального представителя, поскольку закон обязывает его взять данное лицо с дипломом о высшем юридическом образовании либо имеющее ученую степень по юридической специальности.
Более того, требования, предъявляемые к представителям в административном судопроизводстве, а именно профессиональный ценз, на практике может реализовываться в худшую сторону. К примеру, лицо, окончившее высшее образовательное учреждение по направлению подготовки «Юриспруденция» и получившее диплом о высшем юридическом образовании вправе представлять интересы других лиц. Однако уровень знаний вышеуказанного лица может быть крайне низким, а также отсутствие практического опыта и стажа, что оказывает огромное влияние на возможный исход дела.
Подводя итог, можно сказать, что была предпринята попытка разграничения гражданского и административного судопроизводства, однако в отсутствие четких критериев для отграничения административных дел от иных категорий юридических дел, характеризующихся тесным переплетением спорных вопросов частно-правовой и публично-правовой природы, оказалось, что границы между административным и гражданским судопроизводством размыты, а процессуальный режим, основанный на нормах и институтах ГПК РФ, по-прежнему является одной из форм судебной проверки законности решений и действий органов государственной власти, должностных лиц и иных субъектов, наделенных властными публично-правовыми полномочиями.
Что касается института представительства, то здесь можно выделить следующие недостатки: невозможность привлечения вместо представителя-юриста иных лиц, обладающих необходимой квалификацией, для качественной защиты прав доверителя; сложность в определении профессионализма лица в зависимости от уровня образования.
Литература:
- Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации от 08.03.2015 N 21-ФЗ (ред. от 29.12.2022) // Собрание законодательства РФ, 09.03.2015. № 10. ст. 1391.
- Письмо Верховного Суда РФ от 5 ноября 2015 г.№ 7-ВС-7105/15 О направлении информация по категориям гражданских дел, рассматриваемых судами общей юрисдикции в исковом порядке // Доступ из СПС «Консультант Плюс».
- Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 27.09.2016 № 36 «О некоторых вопросах применения судами Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации» // Доступ из СПС «Консультант Плюс».
- Ганичева Е. С. Некоторые проблемы административного судопроизводства// Образование и право. 2021. № 1. С. 85–91.
- Канунникова Н. Г. Актуальные проблемы совершенствования Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации // Административное право и процесс. 2019. № 9. С. 32–34.
- Пешкова Т. В. Принятие Кодекса административного судопроизводства РФ: значение, проблемы, дальнейшие перспективы // Рос. судья. 2015. № 9. С. 14–16.
- Табельский С. В. Административное судопроизводство в системе административно-процессуальных отношений //Журнал административного судопроизводства.2022. № 1.С.5–9
- Саркисян, В.Г., Кравченко И. А. Некоторые проблемы института представительства в административном судопроизводстве //Сборник научных статей VII Международной научно-практической конференции. Инновационные аспекты развития науки и техники.2022. С.97–101
