В статье автор рассматривает текущее состояние реформы местного самоуправления в стране, приводит перспективы реформирования института местного самоуправления. Сделан вывод о необходимости дальнейших преобразований и взвешенного подхода к процессу реформирования, необходимости сохранения смыслового и содержательного значения местного самоуправления, как института прямой демократии и выражения воли народа.
Ключевые слова: реформа, местное самоуправление, законопроект, публичная власть, проблемы, перспективы.
На всем протяжении новейшей российской истории к вопросам реформирования государственного и муниципального управления не снижается интерес авторов научных исследований, ученых, теоретиков и правоприменителей, что связано с важностью оптимального устройства государственного управления и его правового обеспечения для развития страны и обеспечения законности, соблюдения прав граждан. В таких условиях особое значения приобретает организация управления на муниципальном уровне власти, вопросы качества правового регулирования соответствующих общественных отношений. Местное самоуправление как форма реализации населением России власти выступает наиболее приближенным к населению уровнем власти. Тридцатилетний период существования института местного самоуправления позволяет сделать вывод о его эффективности. Вместе с тем, динамика внесения изменений в нормативные акты, определяющие состояние и организацию данного правового института свидетельствует о том, что до настоящего времени модернизация его не завершена. Существенные изменения коснулись правового обеспечения института местного самоуправления с внесением поправок в Конституцию Российской Федерации в 2020 г. Необходимо согласиться с мнением многих отечественных учёных в том, что основополагающим изменением конституционных основ местного самоуправления в процессе конституционных преобразований выступило окончательное огосударствление местного самоуправления, последствия чего до настоящего момента не вполне осознаются научным сообществом [5].
Результатом внесенных в Основной закон страны в 2020 году поправок, касающихся института местного самоуправления, выступило введение в научный оборот правового феномена публичной власти, частью которой выступает сегодня местное самоуправление. Несмотря на то, что указанные изменения уже вступили в силу, до настоящего времени в научной среде нет единого подхода к пониманию феномена публичной власти, законодателем понятие «публичная власть» фактически раскрыто как «федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, иные государственные органы, органы местного самоуправления в их совокупности» (ч. 1 ст. 2 Федерального закона от 08.12.2020 года № 394-ФЗ «О Государственном Совете Российской Федерации» [2]), при этом местное самоуправление, не входившее в систему государственной власти, стало низовым звеном власти «публичной».
Встраивание местного самоуправления в единую систему публичной власти в стране породило множество дискуссионных вопросов, касающихся современной роли местного самоуправления и трансформации его сущности, вопросов соотношения государственной и публичной власти, установления пределов вмешательства государства в организацию института местного самоуправления без потери его автономности и самостоятельности. Следует признать, что введенные законодателем изменения были неоднозначно восприняты научной средой, вызвали множество вопросов, требующих пристального внимания.
В частности, А. Т. Карасев, О. А. Кожевников, А. В. Савоськин, рассматривая вопросы реновации публичного управления в 2020 г., справедливо отмечают, что «ни содержание новелл, ни характер изменений не позволяют однозначно спрогнозировать их синергетический эффект» [7, с. 35]. Усиление централизации всей системы публичной власти, наряду с повышением устойчивости системы государственного управления, одновременно приводит к снижению её гибкости, что может повлечь снижение эффективности управления обществом, особенно на уровне муниципальной власти.
Прежде всего, следует отметить, что встраивание местного самоуправления в единую вертикаль публичной власти неоднозначно воспринято научным сообществом. В частности, О. А. Кожевников приходит к неутешительному выводу о том, что в настоящее время произошла существенная трансформация института местного самоуправления, он изменился как по форме, так и по содержанию, что определило наличие «кризиса современного состояния местного самоуправления в РФ и возможность его «растворения» с введением в правовое поле категории «единой системы публичной власти» [8, с. 49]. М. В. Исобчук полагает, что фактически поправки в отношении организации института местного самоуправления закрепили снижение автономии и повышение подконтрольности муниципалитетов государству [6], высказывая мнение о необходимости повышения «субъектности» муниципалитетов в России (политической, финансовой, организационной и пр.). С. Н. Леонов, Е. С. Барабаш приходят к выводу о том, что формально встроенное в единую систему публичной власти местное самоуправление фактически становится известным еще с советских времен «государственным управлением в муниципальных границах» [9].
Одной из значимых тенденций развития современного местного самоуправления выступает тенденция укрупнения муниципальных образований. Дальнейшие перспективы развития данной тенденции воспроизводит и Законопроект № 40361–8 «Об общих принципах организации местного самоуправления в единой системе публичной власти» [3], предполагающий сохранение только следующих видов муниципальных образований: городских и муниципальных округов, внутригородских территорий городов федерального значения. Данная инициатива законодателя воспринята научными кругами неоднозначно. В частности, некоторые исследователи говорят о том, что следует признать актуальной и своевременной процесс укрупнения муниципальных образований, к такому выводу, например, приходит А. В. Мазеин, считая, что указанные изменения приведут к повышению качества управления на муниципальном уровне публичной власти [10].
Об экономии средств за счёт увеличения масштаба управления, оптимизации штата уровня муниципальной власти говорят, как о позитивных изменениях, некоторые исследователи [9]. Вместе с тем, существуют и диаметрально противоположные точки зрения, говорящие о том, что укрупнение муниципальных образований фактически приведёт к отдалению жителей сельских территорий от управления государством (что осложнит выражение воли народа России посредством выборности должностных лиц муниципальной власти), в частности, Р. В. Бабейкин приходит к выводу о том, что доступность местной власти и местных услуг (ввиду укрупнения муниципальных образований) снижается при одновременном отсутствии видимой бюджетной экономии за счет сокращения аппарата управления муниципальной власти [5].
Одним из ключевых направлений модернизации института местного самоуправления, заложенных в указанном законопроекте [3], выступает переход к одноуровневой системе местного самоуправления с построением на основе принципа привязки к населению [4]. Часть исследователей говорят о том, что действующая двухуровневая система местного самоуправления на протяжении длительного периода времени показала свою эффективность [8]. Приверженцы противоположной точки зрения говорят о том, что переход к одноуровневой системе самоуправления представляется оправданным и своевременным, что согласуется с замыслом инициаторов законопроекта.
Полагаем, что текущее правовое регулирование института МСУ свидетельствует об усилении вертикали власти за счет ослабления МСУ, с явным усилением тенденции снижения автономности, самостоятельности и независимости местного самоуправления.
Таким образом, проведенный обзор современного этапа реформы местного самоуправления позволяет заключить, что на уровне Основного закона страны были внесены существенные изменения, определившие не только встраивание института МСУ в вертикаль единой публичной власти, но и серьезную территориальную и сущностную трансформацию местного самоуправления. В таких условиях острой необходимостью выступает детализация конституционных новелл в федеральном законодательстве. В настоящее время в первом чтении принят Законопроект № 40361–8 «Об общих принципах организации местного самоуправления в единой системе публичной власти». Несмотря на то, что основой для разработки данного проекта выступил действующий Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» [1], к содержанию законопроекта со стороны научных кругов возникло множество вопросов [7]. Законопроектом, по справедливому выражению Н. А. Антоновой, предусмотрено «системное преобразование», фактически новая система организации МСУ (с изменением территориальных, организационных основ МСУ). До настоящего времени новый закон не принят, что не позволяет оценить в полной мере позицию законодателя в отношении трансформации института местного самоуправления, вместе с тем, обозначенные в законопроекте тенденции развития местного самоуправления вызывают обоснованные вопросы.
Литература:
- Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. — 2003. — № 40. — Ст. 3822.
- Федеральный закон от 08.12.2020 № 394-ФЗ «О Государственном Совете Российской Федерации» // Российская газета. — № 280. — 11.12.2020.
- Законопроект № 40361–8 Об общих принципах организации местного самоуправления в единой системе публичной власти // https://sozd.duma.gov.ru/bill/40361–8
- Антонова Н. А. Проблемы определения компетенции органов местного самоуправления // Вестник Московского университета им. С. Ю. Витте. Серия 2: Юридические науки. — 2022. — № 3 (34). — С. 12–17.
- Бабейкин Р. В. Вызовы и перспективы укрупнения муниципальных образований на примере Московской области // Вопросы государственного и муниципального управления. — 2023. — № 1. — С. 39–65.
- Исобчук М. В. Местное самоуправление в РФ после поправок в Конституцию-2020 // Вестник Удмуртского университета. Социология. Политология. Международные отношения. — 2023. — Т. 7. — № 2. — С. 210–220.
- Карасев А. Т., Кожевников О. А., Савоськин А. В. Отдельные вопросы конституционной трансформации публичного управления в России // Вестник Московского университета. Серия 21. Управление (государство и общество). — 2021. — № 2. — С. 24–37.
- Кожевников О. А. Местное самоуправление как конституционная ценность: от истоков к современному состоянию // Вестник Санкт-Петербургского университета МВД России. — 2021. — № 4 (92). — С. 49–56.
- Леонов С. Н., Барабаш Е. С. Финансовые и структурные перспективы реформы местного самоуправления в России // Известия Байкальского государственного университета. — 2023. — Т. 33. — № 1. — С. 46–56.
- Мазеин А. В. Система и структура органов местного самоуправления в условиях реализации принципа единства системы публичной власти и трансформации муниципальных образований // Муниципалитет: экономика и управление. — 2023. — № 1 (42). — С. 56–67.
