Особенности субъектов муниципального правотворчества

Статья посвящена исследованию ключевых аспектов нормотворчества, реализуемого на муниципальном уровне. В частности, речь идет о субъектах, уполномоченных принимать решения в области разработки, внесения поправок и введения в действие различных нормативных правовых актов на уровне местного самоуправления. Местный уровень власти наиболее сильно приближен к проблемам граждан, к особенностям их жизнедеятельности. Органы муниципальной власти наиболее осведомлены о существующих проблемах и недостатках жизни граждан подведомственной им территории, в отличии от регионального и федерального центров, которые, как правило, территориально удалены от жизни местного населения (что особенно характерно для такой географически протяженной страны, как Россия). В связи с этим, как представляется, местный уровень способен посредством нормотворчества решать определённые проблемы на местах более эффективно уточняя и дополняя федеральное законодательство.

Ключевые слова: власть, законодательство, правотворчество, нормотворчество, акт, муниципальный, местный.

Актуальность темы работы обусловлена первостепенно важной ролью уделения особого внимания ключевым особенностям субъектов муниципального правотворчества. Интерес в данном случае представляет то, что нормативные правовые акты принимаются в Российской Федерации на трех уровнях, а именно, на федеральном, региональном и местном. При этом, именно местный уровень, как наиболее приближенный к проблемам муниципальных образований на местах, способен конкретизировать, уточнять и дополнять акты федерального центра и регионов в плане решения индивидуальных проблем муниципалитетов. Заметим, что в этом заключается ключевая особенность местного правотворчества, важность и значимость принимаемых актов местными органами власти для более эффективного управления, координации и решения социально-экономических проблем населения отдельно взятых муниципалитетов страны.

Говоря о правотворчестве, как о конкретизированном направлении законодательной деятельности, следует иметь в виду определенное направление работы уполномоченных органов власти и их представителей (служащих, чиновников), связанное с разработкой, принятием, совершенствованием, введением в действие или упразднением различных нормативных правовых актов (законов, распоряжений, постановлений, указов, приказов, решений и пр.). Данная формулировка понятия правотворчества находит свое отражение в той или иной степени в трудах различных ученых и исследователей [1, с. 42; 2, с. 91; 3, с. 94]. В рамках данного исследования обратим также внимание, что правотворчество и нормотворчество являются довольно близкими по смыслу понятиями, поэтому будем употреблять их в рамках работы в качестве тождественных (близкосинонимизируемых, взаимозаменяемых).

Особенности субъектов муниципального правотворчества определены в первую очередь положениями норм п. 2 ст. 3, ст. 12 Конституции РФ [4], согласно которым, местные органы власти представляют интересы своих граждан, а также вправе исполнять нормотворческую функцию во имя достижения целей данных интересов.

Анализируя положения норм законодательства о деятельности местных органов власти (далее — ФЗ № 131 [5]), можно констатировать факт того, что все субъекты, уполномоченные реализовать нормотворческую функцию можно разделить на следующие виды:

– население подведомственной местным органам власти территории, то есть непосредственно само местное население;

– представительные органы власти муниципального уровня;

– главы муниципальных образований;

– администрации муниципальных образований, отделы, управления и подразделения местных администраций по различным вопросам жизнедеятельности граждан, проживающих на подведомственной местной администрации территории;

– должностные лица местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования.

Более детально полномочия и ключевые аспекты правотворчества субъектов муниципального образования конкретизированы в положениях норм ст. 46 ФЗ № 131.

Особенность правотворческой функции населения, как субъекта, состоит в том, что правовой акт принимается управомоченным субъектом местного самоуправления. Основным из указанных субъектов является население муниципального образования. Традиционным способом принятия является местный референдум, впоследствии к нему добавилась народная правотворческая инициатива [6, с. 163].

Представляется плохо реализуемой возможностью на сходе граждан принять муниципальный правовой акт по вопросам переданных государственных полномочий. В теории эта возможность не исключается, но практически государственные полномочия все же отдаются исполнительно-распорядительным органам муниципального образования, что окончательно исключает возможность участия населения с использованием схода граждан в решении указанных вопросов [7, с. 49].

Представительные органы власти муниципального уровня уполномочены принимать решения в определенных областях и сферах социально-экономического развития муниципалитетов. Для этого, например, Советом депутатов и другими представительными органами принимаются различные решения и акты, в том числе по вопросам решения проблем муниципального уровня, по назначению определенных лиц на муниципальные должности и пр.

Положения норм абз. 3 п. 4 ст. 36 ФЗ № 131 наделили глав муниципальных образований особым правом нормотворчества, в соответствии с которым, главы муниципалитетов уполномочены издавать в пределах своих полномочий правовые акты. В научной правовой среде вопросы правотворчества глав муниципалитетов поддаются критике. В частности, некоторыми исследователями отмечается [8, с. 100], что если глава муниципального образования является одновременно главой местной администрации, то его правовые акты должны приниматься именно как акты местной администрации, а не как акты главы муниципального образования. Так, если институт главы муниципального образования обособлен от института главы местной администрации (даже если эти две самостоятельные должности замещаются одним и тем же лицом), правовые акты главы местной администрации должны отличаться от соответствующих актов главы муниципального образования. В противном случае должность главы муниципального образования становится «неполноценной», ее роль и значение выглядят скорее декоративными, чем реальными. По нашему мнению, с данной позицией стоит согласиться, и правотворческая функция главы муниципалитета должна быть отлична от правотворчества главы местной администрации.

Более прозрачна правотворческая функция местных администраций, их отделов и подразделений. В частности, например, отделы по жилищно-коммунальному хозяйству уполномочены принимать акты в сфере развития и совершенствования жилищной сферы местного населения. Правотворческую функцию в области образования исполняют соответствующие отделы администраций по управлению образовательной сферой муниципалитета. Соответствующим образом уполномоченные отделы администраций реализуют нормотворчество в области здравоохранения, профилактики безнадзорности, в области строительства, социальной защиты населения и много другого. Как правило, отделы (управления, подразделения) местных администраций формируются исходя из проблем, существующих в самом муниципальном образовании. Так, например, если в муниципалитете отсутствуют проблемы с безнадзорностью, то в таком отделе отсутствует необходимость, а, следовательно, и отсутствует необходимость принятия соответствующих актов по профилактике безнадзорности несовершеннолетних на местном уровне, а сам муниципалитет руководствуется только федеральным законодательством, и этого становится достаточно для управления сферой безнадзорности. Данный аспект применим ко многим отраслям правотворчества муниципалитетов. В каком-то муниципалитете может быть уделено особое внимание демографии, образованию и пр., для этого создаются отделы/управления в местной администрации, принимаются акты, и тем самым происходит решение проблем и развитие демографии в муниципалитете. Соответственно, в каждом муниципальном образовании России структура местных администраций индивидуальна, принимаемые акты направлены на решение проблем местного значения, что соответствует нормам ФЗ № 131.

Особенности субъектов муниципального правотворчества заключаются также и в наличии целого ряда проблем, препятствующих реализации эффективной нормотворческой функции на местном уровне [9, с. 935]:

– отсутствие эффективных регулярных коммуникаций между региональным центром и муниципалитетами по вопросам внесения поправок в региональное законодательство, а также в акты муниципального уровня;

– наличие случаев несоответствия муниципальных правовых актов региональным и даже федеральным актам, что является результатам отсутствия должной методической базы, которая координировала бы все вопросы принятия актов на местном уровне;

Таким образом, исследование особенностей субъектов муниципального правотворчества позволяет сделать следующие выводы.

1. Под муниципальным правотворчеством следует понимать определенное направление работы уполномоченных органов местной власти и их представителей (муниципальных служащих, глав муниципалитетов и пр.), связанное с разработкой, принятием, совершенствованием, введением в действие или упразднением различных нормативных правовых актов.
2. К субъектам муниципального правотворчества относятся: местное население; представительные органы власти муниципального уровня; главы муниципальных образований; администрации муниципальных образований их отделы и главы; иные органы и лица в рамках уставов муниципальных образований.
3. Значимость муниципального правотворчества заключается в том, что оно обеспечивает принятие нормативных правовых актов необходимого качества и в пределах законных компетенций, а также привлечение общественности к обсуждению и принятию муниципальных решений, направленных на устранение проблем местного значения, но в соответствии с действующим федеральным и региональным законодательством.

Литература:

1. Овчинников И. И., Писарев А. Н. Муниципальное право: учебник и практикум для вузов, 4-е изд., перераб. и доп. — М.: Юрайт, 2023. — 432 с.
2. Кокотов А. Н. Муниципальное право России: учебник, 8-е изд., перераб. и доп. — М.: Юрайт, 2023. — 406 с.
3. Чаннов С. Е. Муниципальное право: учебник и практикум для вузов, 5-е изд., перераб. и доп. — М.: Юрайт, 2023. — 307 с.
4. Конституция РФ: принята всенародным голосованием 12.12.1993 с изменениями, одобренными в ходе общероссийского голосования 01.07.2020 // СЗ РФ. — 2020. — № 1. — Ст. 1416.
5. Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ (ред. от 10.07.2023) // СЗ РФ. — 2003. — № 40. — Ст. 3822.
6. Чадина А. П., Пальчикова М. В. Муниципальное правотворчество ми муниципальные правовые акты // Государственная власть и управление: проблемы и перспективы. Материалы Всероссийской научно-практической конференции. — 2018. — С. 162–165.
7. Ганина С. В., Федосеев Р. В. Реализация органами местного самоуправления муниципальных целевых программ в г. о. Саранск // ХIII Державинские чтения в Республике Мордовия. — 2017. — С. 48–50.
8. Дреева А. Р. Акты главы муниципального образования в муниципальном правотворчестве // Актуальные проблемы права. — 2018. — С. 95–100.
9. Садыкова Д. Ю. Муниципальное правотворчество: сущность и основные проблемы // Аллея науки. — 2022. — № 1. — С. 932–936.