Предостережение о недопустимости нарушений обязательных требований: проблемы правоприменения



В статье автор разбирает проблемы правоприменения предостережения о недопустимости нарушений обязательных требований в условиях реформы контрольной (надзорной) деятельности. В целях эффективного осуществления государственного контроля (надзора) предлагает закрепить за предостережением статус ненормативного правового акта на законодательном уровне .

Ключевые слова: государственный контроль (надзор), обязательные требования, предостережение, ненормативный правовой акт.

В условиях реформы контрольной (надзорной) деятельности в Российской Федерации, в связи с вступлением в силу Федерального закона «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации» от 31.07.2020 N 248-ФЗ (далее — Федеральный закон N 248) уделяется огромное внимание профилактике нарушений обязательных требований.

Принятие Постановления Правительства РФ от 10.03.2022 N 336 «Об особенностях организации и осуществления государственного контроля (надзора), муниципального контроля», которым запрещено проведение внеплановых контрольных (надзорных) мероприятий без наличия непосредственной угрозы причинения тяжкого вреда здоровью или жизни гражданам, привело к тому, что в большинстве случаев профилактика нарушений обязательных требований стала ведущим способом реагирования государственных органов осуществляющих контроль (надзор) за соблюдением законодательства Российской Федерации. [1]

Одной из распространённых профилактических мер является объявление контролируемому лицу предостережения о недопустимости нарушений обязательных требований

Но вместе с тем, к массовому правоприменению данной профилактической меры оказались не готовы не только контролируемые лица, но и сами государственные органы, в связи с чем образовался ряд проблем, которые требуют немедленного решения.

Одним из существенных пробелов в законодательстве является правовая природа предостережения о недопустимости нарушений обязательных требований.

Согласно Толковому словарю Ожегова «Предостережение», -я, ср. 1. см. предостеречь. 2. То, что предостерегает от чего-н. (предостерегающие слова, меры, события). [2]

Толковый словарь В. И. Даля содержит следующее понятие слову «предостерегать» — предостеречь кого от чего, оберегать, охранять, предохранять; предуведомить, предварить об опасности; указать на грозу, на могущий быть вред, советовать беречься чего или уклоняться от чего. [3]

На законодательном уровне предостережение о недопустимости нарушений применяется в рамках государственного контроля (надзора) за соблюдением обязательных требований, в рамках прокурорского реагирования, профилактических мер органами ФСБ России, а также профилактики правонарушений и т. д.

Согласно ст. 49 Федерального закона N 248-ФЗ в случае наличия у контрольного (надзорного) органа сведений о готовящихся нарушениях обязательных требований или признаках нарушений обязательных требований и (или) в случае отсутствия подтвержденных данных о том, что нарушение обязательных требований причинило вред (ущерб) охраняемым законом ценностям либо создало угрозу причинения вреда (ущерба) охраняемым законом ценностям, контрольный (надзорный) орган объявляет контролируемому лицу предостережение о недопустимости нарушения обязательных требований и предлагает принять меры по обеспечению соблюдения обязательных требований. Контролируемое лицо вправе после получения предостережения о недопустимости нарушения обязательных требований подать в контрольный (надзорный) орган возражение в отношении указанного предостережения. Порядок подачи и рассмотрения возражения в отношении предостережения устанавливается положением о виде контроля. [4]

Следует отметить, что частью 5 ст. 8.1 Федерального закона «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» от 26.12.2008 N 294-ФЗ (далее — Федеральный закон N 294-ФЗ, установлено, что контролируемому лицу объявляется предостережение о недопустимости нарушений обязательных требований и предлагается принять меры по соблюдению обязательных требований и уведомить о принятых мерах государственный орган в установленные сроки.

В настоящее время принятый Федеральный закон N 248-ФЗ, не содержит обязанности государственных органов вместе с объявленным предостережением о недопустимости нарушений обязательных требований предлагать направить уведомление о принятых мерах контролируемым лицам

Таким образом, контролируемые лица, получив предостережение о недопустимости нарушений, чаще всего не принимают никаких мер и продолжают нарушать законодательство Российской Федерации.

Для целей прокурорского реагирования, статьей 25.1 Федерального закона от 17.01.1992 N 2202–1 «О прокуратуре Российской Федерации» установлено, что в целях предупреждения правонарушений и при наличии сведений о готовящихся противоправных деяниях прокурор или его заместитель направляет в письменной форме должностным лицам, а при наличии сведений о готовящихся противоправных деяниях, содержащих признаки экстремистской деятельности, руководителям общественных (религиозных) объединений и иным лицам предостережение о недопустимости нарушения закона. В случае неисполнения требований, изложенных в указанном предостережении, должностное лицо, которому оно было объявлено, может быть привлечено к ответственности в установленном законом порядке [5]

Для целей профилактики правонарушений статьей 20 Федерального закона от 23.06.2016 N 182-ФЗ «Об основах системы профилактики правонарушений в Российской Федерации» установлено, что официальное предостережение (предостережение) о недопустимости действий, создающих условия для совершения правонарушений, либо недопустимости продолжения антиобщественного поведения объявляется лицу, в отношении которого применяются меры индивидуальной профилактики правонарушений, при отсутствии оснований для привлечения его к уголовной или административной ответственности и содержит обязательное для исполнения требование о недопустимости таких действий либо недопустимости продолжения антиобщественного поведения. В случае неисполнения требования, изложенного в официальном предостережении (предостережении) о недопустимости действий, создающих условия для совершения правонарушений, либо недопустимости продолжения антиобщественного поведения, лицо, которому оно было объявлено, может быть привлечено к ответственности в соответствии с законодательством Российской Федерации. [6]

Таким образом, анализ законодательства показывает, что для целей государственного контроля (надзора) в рамках Федерального закона N 248 –ФЗ не определена правовая природа предостережения, что свидетельствует о расхождении мнений о возможности его обжалования, является ли оно ненормативным правовым актом или нет.

Согласно теории государства и права под актом ненормативного характера подразумевается документ, составленный по установленной федеральным законодательством или ведомственными нормативными актами правилам и содержащий властное предписание государственных органов, органов местного самоуправления на совершение определённых юридически значимых действий, адресованное одному или нескольким субъектам. [7]

Вязовик А. и Моторин Д., считают в своих научных трудах считают, что предостережение по своей правовой природе не является ненормативным правовым актом, так как в своём содержании не содержит определённых предписаний и не создаёт юридических последствий для контролируемого лица, является предупреждающим актом. [8]

Артамонов А. Н. поддерживает данную трактовку предостережения, при этом отмечает, что оно по своей правовой природе носит информационно-справочный характер. [9]

Афанасьева Т. И. и Отческая Т. И. считают предостережение ненормативным правовым актом в связи с тем, что оно является обязательным для исполнения со стороны контролируемых лиц. Является актом индивидуального воздействия на конкретный субъект правоотношений. Содержание предостережения составляют разъяснение права, подлежащего применению в возникшей ситуации, и требование об изменении поведения лица, устранении причин и условий, создающих опасность причинения вреда охраняемым ценностям. [10]

Смирнова Е. Н. в научном труде посвященном профилактике нарушений обязательных требований приходит к выводу о том, что предостережение обладает всеми признаками ненормативного правового акта. [11]

Анализ судебной практики по данной проблеме, показал неоднозначность в выводах судов относительно возможности обжалования предостережения о недопустимости нарушений обязательных требований, как самостоятельный ненормативный правовой акт.

Для признания ненормативного акта недействительным, решения и действия (бездействия) незаконными необходимо наличие одновременно двух условий: несоответствие их закону или иному нормативному правовому акту и нарушение прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности, что также отражено в п. 6 Пленумов Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 01.07.1996 N 6 N 8. [12]

Рассмотрев жалобу юридического лица на незаконность выдачи предостережения по существу Арбитражный суд Московской области удовлетворил требования заявителя. [13]

При рассмотрении другого дела, судья Верховного Суда Российской Федерации отказал в передаче дела для рассмотрения в судебной коллегии, ссылаясь на содержание и цель выдачи оспоренного документа: предостережение не содержит властно-распорядительных предписаний, не устанавливает факт нарушения со стороны юридического лица требований действующего законодательства. [14]

Небольшую ясность в разрешение данных вопросов внесены разъяснениями Пленума Верховного Суда Российской Федерации, так согласно п. 6 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 28.06.2022 N 21 «О некоторых вопросах применения судами положений главы 22 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации и главы 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации», при рассмотрении вопроса о том, может ли документ быть оспорен в судебном порядке, судам следует анализировать его содержание. О принятии решения, порождающего правовые последствия для граждан и (или) организаций, могут свидетельствовать, в частности, установление запрета определенного поведения или установление определенного порядка действий, предоставление (отказ в предоставлении) права, возможность привлечения к юридической ответственности в случае неисполнения содержащихся в документе требований. Наименование оспариваемого документа (заключение, акт, протокол, уведомление, предостережение) определяющего значения не имеет. [15]

Таким образом, правоприменительная практика предостережения о недопустимости нарушений обязательных требований сводится к установлению в данном документе признаком ненормативного правового акта из его содержания.

В целях эффективной деятельности государственных органов, осуществляющих контроль (надзор) за соблюдением обязательных требований путём предупреждения и профилактики нарушений, а также единообразия в правоприменительной практике, на законодательном уровне необходимо закрепить за предостережением статуса ненормативного правового акта, со всеми вытекающими последствиями.

Литература:

1. Федеральный закон от 31.07.2020 N 248-ФЗ (ред. от 05.12.2022) «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации» (с изм. и доп., вступ. в силу с 11.01.2023) //СПС «КонсультантПлюс
2. Федеральный закон от 17.01.1992 N 2202–1 (ред. от 13.06.2023) «О прокуратуре Российской Федерации» // СПС «КонсультантПлюс
3. Федеральный закон от 23.06.2016 N 182-ФЗ «Об основах системы профилактики правонарушений в Российской Федерации» // СПС «КонсультантПлюс
4. Постановление Правительства РФ от 10.03.2022 N 336 «Об особенностях организации и осуществления государственного контроля (надзора), муниципального контроля» // СПС «КонсультантПлюс»
5. Даль В. И. Толковый словарь живого великорусского языка в 4 т. Т. 2 — М.: Русский язык, 2000. — 779 с
6. Ожегов, Сергей Иванович. Толковый словарь русского языка: около 100 000 слов, терминов и фразеологических выражений / С. И. Ожегов; под ред. Л. И. Скворцова. — 26-е изд., испр. и доп. — М.: Оникс [и др.], 2009. — 1359 c
7. Пиголкин, А. С. Теория государства и права: учебник для вузов / А. С. Пиголкин, А. Н. Головистикова, Ю. А. Дмитриев; под редакцией А. С. Пиголкина, Ю. А. Дмитриева. — 4-е изд., перераб. и доп. — Москва: Издательство Юрайт, 2023. — 516 с
8. Артамонов А. Н. О правовой природе предостережения // Вестник Брянского государственного университета. 2019. N 3. С. 134
9. Смирнова Е. Н. Административно-правовое регулирование профилактики нарушений обязательных требований при осуществлении государственного контроля (надзора): дис. канд. юрид. наук / Е. Н. Смирнова — Нижний Новгород 2022–246 с
10. Вязовик А., Моторин Д. Контролирующие органы предостерегут бизнес // ЭЖ-Юрист. 2017. N 19. С. 2
11. Отческая Т. И., Афанасьева Т. И. Правовая природа предостережения о недопустимости нарушения требований в ТЭК // Вестник Университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА). 2020. N 3. С. 144. DOI: 10.17803/2311–5998.2020.67.3.135–150
12. Определение Верховного Суда РФ от 17.05.2019 N 307-ЭС19–5498 по делу N А44–5719/2018 // СПС «КонсультантПлюс»
13. Решение Арбитражного суда Московской области от 05.02.2023 по делу N А41–75766/2022 // СПС «КонсультантПлюс»
14. Постановление Пленума Верховного Суда РФ N 6, Пленума ВАС РФ N 8 от 01.07.1996 (ред. от 25.12.2018) «О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации» // СПС «КонсультантПлюс»
15. Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 28.06.2022 N 21 «О некоторых вопросах применения судами положений главы 22 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации и главы 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации» // СПС «КонсультантПлюс».