В статье будут рассмотрены и раскрыты часто затрагиваемые проблемы государственного регулирования деятельности кредитных организаций в Российской Федерации.
Ключевые слова: государственное регулирование, кредитная организация, закон.
Государственное регулирование представляет собой довольно сложное и многоаспектное явление. Оно включается в себя не только контрольную деятельность уполномоченных органов, должностных лиц и организаций, но и деятельность по разработке и принятию нормативных актов, как правового, так и неправового характера.
В последние годы наблюдается всплеск правового регулирования: в 2022 году было принято самое большое число законов за все время функционирования парламента [1]. Изменения затронули практически все сферы общественных отношений и не обошли стороной Федеральный закон от 2 декабря 1990 г. № 395–1 «О банках и банковской деятельности» (далее — ФЗ «О банках и банковской деятельности») [2]. Начиная с 2022 года, изменения в него вносились 16 раз.
Не менее значимы и причины активности законодателя, вызванные санкционной политикой недружественных Российской Федерации стран. Кредитные организации (банки) вынуждены маневрировать в постоянно изменяющихся нормах и отношениях. Стоит указать также на ряд запретов и ограничений, которые то вводились, то отменялись (переводы, обращение иностранной валюты и т. д.).
Данная тенденция не могла не сказаться на качестве соответствующих актов, очевидно, возникновение коллизий и формирование ситуаций правовой неопределенности.
Ключевой правовой проблемой государственного регулирования деятельности кредитных организаций в Российской Федерации выступает разрозненность законодательства. Безусловно, ФЗ «О банках и банковской деятельности» занимает центральное место в системе таких актов, однако он не обладает каким-либо преимуществам по отношению к иным нормам.
Отношения с участием кредитных организаций (банков) регулируются нормами гражданского, конкурсного, налогового, административного, уголовного права и иных отраслей законодательства. При этом не исключено образование пробелов на стыках отраслей или правовых коллизий. Примером этому может служить порядок принудительной ликвидации кредитной организации. Центральный Банк Российской Федерации может обратиться в арбитражный суд с требованием о ликвидации юридического лица. Основанием для принятия такого решения может служить осуществление банковской деятельности без лицензии (в том числе за рамками, определяемыми ею).
Несмотря на то, что указанное основание прямо перечислено в Гражданском кодексе Российской Федерации (далее — ГК РФ) [3], Банк России не относится к тем субъектам, которые уполномочены подавать исковое заявление в порядке подпункта 2 пункта 3 статьи 61 ГК РФ, и, следовательно, его полномочие рассматривается в качестве специального основания. Это связано с тем, что Центральный Банк Российской Федерации не является ни государственным органом, ни органом местного самоуправления.
По нашему мнению, целесообразнее расширить перечень субъектов, уполномоченных на подачу исковых заявлений о ликвидации юридических лиц, посредством внесения изменений в пункт 3 статьи 61 ГК РФ.
Примером коллизии может также служить ответственность кредитных организаций в случае нарушения банковского законодательства, в частности, речь идет о конкуренции положений статьей 15.26 и 15.27 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее — КоАП РФ) [4] и статьи 74 Федерального закона от 10 июля 2022 г. № 86-ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» (далее — ФЗ «О Банке России») [5]. Сущность коллизии сводится к тому, что за одно правонарушение устанавливается сразу два вида публично-правовой ответственности (финансово-правовая/банковская и административная). При этом размеры ответственностей несравнимы и несоразмерны.
Подход законодателя противоречит принципу справедливости, который предполагает, что за каждое нарушение может быть применена только одна публично-правовая ответственность (при этом допускается применение частноправовой и публично-правовой ответственности).
Правоприменение идет по пути приоритета административной ответственности [6, с. 54].
На наш взгляд, разрешению возникшей проблемы может способствовать дифференциация правонарушений. В качестве примера можно взять ответственность субъектов налоговых правоотношений, которая может быть налоговой (для физических лиц и организаций, то есть самих налогоплательщиков и налоговых агентов) и административной (для должностных лиц налогоплательщиков и налоговых агентов).
В целом разрешению проблемы разрозненности источников правового регулирования может способствовать деятельность правотворческих органов по их согласованию, необходимо обратить внимание на отраслевое регулирование и соотнести его с положениями специальных законов.
Не менее значимой проблемой является и система органов (организаций), которые занимаются государственным регулированием деятельности кредитных организаций (банков). Ключевое место в иерархии таких государственных структур занимает Центральный Банк Российской Федерации, иные органы регулируют банковский сектор косвенно (в рамках предоставленных полномочий, которые, как правило, имеют узкую направленность). Нередко государственные органы выходят за рамки своих полномочий в рассматриваемой области, что особенно прослеживается на правовом регулировании.
Согласно статье 2 ФЗ «О банках и банковской деятельности» «правовое регулирование банковской деятельности осуществляется Конституцией Российской Федерации, настоящим Федеральным законом, Федеральным законом «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)», другими федеральными законами, нормативными актами Банка России» [2].
Из представленного можно сделать вывод о том, что такая разновидность государственного регулирования, как правовое регулирование применительно к рассматриваемым отношениям осуществляется Федеральным Собранием Российской Федерации (высшим законодательным органом государства) и Центральным Банком Российской Федерации. Иные нормативные правовые акты не должны быть применимы к банковской деятельности. Иными словами, если, к примеру, Правительство Российской Федерации издает постановление, которое фактически регламентирует банковскую деятельность, оно не может иметь юридической силы в этой части, так как специальными полномочиями высший орган исполнительной власти не наделен.
Аналогичным образом можно рассмотреть указы главы государства или приказы министерств, их ведомств. Вместе с тем нередко представленные акты все же затрагивают банковскую деятельность, однако данная правовая коллизия разрешается посредством принятия специальных указаний Банком России. В качестве примера можно привести ряд указов Президента Российской Федерации, принятых в связи с недружественными действиями отдельных государств [7]. Издание указов сопровождалось изданием указаний, информаций Центрального Банка Российской Федерации [8] (также принимались соответствующие разъяснения — информационные письма по вопросам реализации норм [9]), внесением изменений в действующее законодательство парламентом страны.
Тем не менее, вопрос о легальности нормативный правовых актов Президента Российской Федерации в контексте правового регулирования банковской деятельности остается открытым, в том числе по причине отсутствия специальных полномочий на их издание в Конституции Российской Федерации.
Проведенное исследование позволяет сделать вывод о том, что в настоящее время существуют две основополагающие проблемы государственного регулирование деятельности кредитных организаций, а именно: несогласованность правового регулирования и нарушение органами публичной власти пределов реализации собственных полномочий.
В ходе работы были сформулированы предложения по совершенствованию действующего законодательства, в частности, предложены внесение изменений в пункт 3 статьи 61 ГК РФ и дифференциация правонарушений в зависимости от субъекта, привлекаемого к ответственности.
Литература:
- Госдума приняла в 2022 году рекордное число законов — 653 // Коммерсант. URL: https://www.vedomosti.ru/politics/news/2022/12/22/956530-volodin-obyavil-o-novom-rekorde?ysclid=lmi4rn808d355886975 (дата обращения: 12.09.2023).
- Федеральный закон от 2 декабря 1990 г. № 395–1 (ред. от 04.08.2023) «О банках и банковской деятельности» // Собрание законодательства РФ. 1996. № 6. Ст. 492; 2023. № 32 (Часть I). Ст. 6149.
- Гражданский кодекс Российской Федерации (часть вторая) от 26 января 1996 г. № 14-ФЗ (ред. от 24.07.2023) // Собрание законодательства РФ. 1996. № 5. Ст. 410; 2023. № 31 (Часть III). Ст. 5765.
- Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 г. № 195-ФЗ (ред. от 28.04.2023) // Собрание законодательства РФ. 2002. № 1 (ч. 1). Ст. 1; 2023. № 18. Ст. 3252.
- Федеральный закон от 10 июля 2002 г. № 86-ФЗ (ред. от 24.07.2023) «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» // Собрание законодательства РФ. 2002. № 28. Ст. 2790; 2023. № 25. Ст. 4432.
- Лысова-Бахарева Ю. В. Определение отраслевой природы публично-правовых норм, регулирующих банковскую деятельность, как основа для разрешения практических коллизий // Вестник Университета имени О. Е. Кутафина. 2023. № 1. С. 50–59.
- Указ Президента РФ от 28 февраля 2022 г. № 79 (ред. от 09.06.2022, с изм. от 08.08.2022) «О применении специальных экономических мер в связи с недружественными действиями Соединенных Штатов Америки и примкнувших к ним иностранных государств и международных организаций». Доступ из Справ. правовой системы «КонсультантПлюс.
- Информация Банка России от 9 марта 2022 г. «Банк России вводит временный порядок операций с наличной валютой». Доступ из Справ. правовой системы «КонсультантПлюс».
- Информационное письмо Банка России от 5 марта 2022 № ИН-019–12/27 «Об ограничении переводов физических лиц — резидентов». Доступ из Справ. правовой системы «КонсультантПлюс».
