В статье анализируются точки зрения различных авторов по вопросам становления и развития муниципальной службы в РФ. Проведенный анализ позволил выявить тенденции развития муниципальной службы.
«Муниципальная служба» — относительно новое понятие для российского законодательства. Это напрямую связано с пониманием и правовым установлением местного самоуправления в России и системы его органов.
Вопросы организации местного самоуправления давно волнуют исследователей. Этой теме посвящены научные работы, в том числе диссертационные исследования.
Трудно не согласиться с утверждением, что «...богатейшие традиции самоуправления, которые накоплены народами, нужно возродить и использовать в деле государственного строительства. Самый лучший и самый понятный приемлемый опыт — это опыт своего народа, своего Отечества. Ведь в конечном итоге местное самоуправление — это приближение задач государства к местному сообществу, к каждому человеку, его ответственное подключение к управлению делами в обществе» [5, 41].
Местное самоуправление возникло еще в древности. «Основную ячейку общественного устройства Руси составляла соседская, территориальная община ~ орган местного крестьянского самоуправления — «мир» или «вервь» (от слова «вервие» — веревка, которой измеряли участок земли)» [2, 65].
Область нашего исследования ограничивается становлением и развитием муниципальной службы в Российской Федерации, поэтому обратимся к проблемам местного самоуправления в конце 1980-х годов.
Вопрос местного самоуправления получил интенсивное развитие в 1980-е годы. По вопросам самоуправления написано большое количество работ, проанализировано понятие местного самоуправления, рассмотрены теоретические аспекты и практика реализации принципов самоуправления в СССР. Однако в то время не было необходимого нормативного и законодательного потенциала для создания настоящего местного самоуправления.
Во времена существования Советского Союза вопрос муниципальной службы практически не обсуждался. На уровне местного самоуправления в то время существовали государственные служащие, выполнявшие конкретные функции и не имевшие специального наименования, то есть являвшиеся государственными служащими в органах местного самоуправления.
После принятия в 1990-е годы законов, устанавливающих систему местного самоуправления, встал вопрос и о сотрудниках, работающих в органах местного самоуправления, об их правовом статусе и особенностях их службы.
Как показывает исследование, до перехода к организации местного самоуправления на основе самоуправления и становления местного самоуправления как самостоятельной формы осуществления власти понятие «муниципальная служба» в законодательстве не использовалось, поскольку не существовало необходимость в этом. Сотрудники органов местного самоуправления, местных советов и исполнительных комитетов являлись государственными служащими. Государственный служащий и муниципальный служащий считались равноценными понятиями [3, 143]. Согласно этой точке зрения, муниципальный служащий — это государственный служащий, работающий в органе местного самоуправления.
Создание муниципальной службы как нового вида государственной службы произошло в связи с созданием в России местного самоуправления. Это означает, что власть передается народу на местном уровне. Однако первые законы о местном самоуправлении не говорили о «муниципальной службе» и не вносили каких-либо серьезных изменений в правовой статус местных чиновников. В этих законах не упоминались должностные лица, работающие в органах местного самоуправления, и не было конкретных правил об их правовом статусе.
Сначала предполагалось, что работа в местном самоуправлении — это часть государственной службы. Д. Н. Бахрах [1, 89], определяя государственную службу, отметил, что используемые им понятия «государственная служба» и «государственный служащий» понимаются широко, по-старому: как государственная и муниципальная служба, государственные и муниципальные служащие, Поэтому Д. Н. Бахрах приходит к важному для понимания природы местного самоуправления выводу о механизме публичной власти как совокупности государственных и муниципальных органов, который позволяет ставить вопрос о двух основных формах публичной власти, власти народа: государственной власти и власти муниципальной (местном самоуправлении), имеющих свою специфику, свои отличительные признаки [1, 102].
Однако специальное регулирование труда служащих местных органов власти не осуществлялось, поскольку служба в органах местного самоуправления не рассматривалась как особый вид общественных отношений. Слово «местный» означало лишь территорию, в которой они находились, а не какие-то особые юридические правила.
Следующая стадия исследования проблем, связанных с процессом становления и развития органов муниципальной власти в нашей стране, после принятия союзного Закона «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР», который способствовал конкретному изменению системы местной власти. Там формулировалась, как должны формироваться местные органы власти и их основные функции. Но даже несмотря на то, что этот Закон закрепил основы организации власти на местах в соответствии с общепризнанными принципами местного самоуправления, двойное подчинение исполнительных органов было сохранено. Так же указанный Закон к системе местного самоуправления относил Советы и органы общественного самоуправления. Рассматриваемый Закон не вывел местные Советы из системы органов государственной власти.
В марте 1991 года был образован «Союз городов России». Его целью стало создание в России правового пространства, которое могло бы позволять функционировать деятельности местного самоуправления
24 мая 1991 года были внесены некоторые изменения в Конституцией РСФСР. Одним из изменений стало название раздела VII «Местные органы государственной власти и управления в РСФСР» было изменено — «Местное самоуправление в РСФСР», а в название главы 17 «Местные Советы народных депутатов» были введены слова «и органы территориального общественного самоуправления».
Часть 1 статьи 138 гласит, что «местное самоуправление в районах, городах, поселках, сельских населенных пунктах осуществляется населением через соответствующие Советы народных депутатов как главное звено системы местного самоуправления, органы территориального общественного самоуправления населения, а также местные референдумы, собрания, сходы граждан, иные формы непосредственной демократии».
Закон РСФСР «О местном самоуправлении в РСФСР» закреплял за руководителем местного самоуправления большие полномочия. Данный законодательный акт более четко разделял функции местных представительных и исполнительных органов на основе разграничения их полномочий в основных сферах деятельности и установления в их взаимоотношениях системы «сдержек и противовесов».
Указанный закон установил за местными Советами довольно широкий круг компетенций в сферах местной жизни: утверждение бюджета, планов и программ социально-экономического развития и отчетов об их исполнении, образование внебюджетных и валютных фондов, определение их статуса и целевого назначения, установление местных налогов и сборов, цен и тарифов на товары и услуги, производимые и оказываемые муниципальными предприятиями, установление порядка назначения на должность и освобождения от нее руководителей муниципальных предприятий, учреждений и организаций, определение льгот и преимуществ, в том числе налоговых, в целях стимулирования отдельных видов предпринимательской деятельности, определение порядка предоставления и изъятия земельных участков, утверждение правил учета граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий, и др.
Анализируя данный Закон, исследователи отмечают, что «...он отразил ряд общемировых стандартов местного самоуправления. Была сделана попытка развести полномочия Совета как представительного органа власти и как органа местной администрации» [3, 45]. Однако только в 1992 году на конституционном уровне состоялось разделение государственной власти и местного самоуправления [8, 76]. В статье 85 Конституции РСФСР была включена часть 2, согласно которой «местные Советы народных депутатов — районные, городские, районные в городах, поселковые, сельские — входят в систему местного самоуправления». Раздел VII получил новое название — «Местное самоуправление в Российской Федерации».
В октябре 1993 года Президент Российской Федерации подписывает сразу два Указа: Указ № 1617 «О реформе представительных органов местного самоуправления в Российской Федерации» и Указ № 1760 «О реформе местного самоуправления в Российской Федерации». Эти указы сыграли особенную роль в процессе российских преобразований в области местного самоуправления. Данными указами была прекращена деятельность городских и районных советов народных депутатов, а их функции были переданы представительным органам местного самоуправления.
Указом Президента Российской Федерации было утверждено Положение «Об основах организации местного самоуправления в Российской Федерации на период поэтапной конституционной реформы», в котором подчеркивалось: «Органами местного самоуправления в городах, сельских поселениях, других населенных пунктах являются выборные и другие органы местного самоуправления — собрание представителей (дума, муниципальный комитет и т. п.), глава местного самоуправления (глава администрации, мэр, староста и т. п.)»....
В Конституции Российской Федерации, принятой 12 декабря 1993 года, местное самоуправление заняло свое законное место. Согласно Конституции Российской Федерации «народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления» (ч. 2 ст. 3).
Значительную роль в установлении правовых гарантий местного самоуправления сыграл Указ Президента Российской Федерации от 22 декабря 1993 года «О гарантиях местного самоуправления в Российской Федерации». В этом указе затрагивался вопрос муниципальной собственности и судебной защиты ее прав. Он наделял органы местного самоуправления полномочиями самостоятельно утверждать перечень муниципального имущества, предусмотренный Постановлением Верховного Совета РФ от 27 декабря 1991 года. Кроме того, он предусматривал, что для передачи муниципального имущества в государственную собственность необходимо согласия органов местного самоуправления или решения суда. Впоследствии, 28 августа 1995 года, был принят Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Этот закон часто называют первым «законом о власти в рамках действующей Конституции» и призван заложить основы российского государства, начиная с местного уровня самоуправления.
По мнению И. И. Овчинников, «...с принятием нового законодательства, в частности Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», проблема гарантированности прав местного самоуправления приобретает особое значение, ибо гарантии местного самоуправления являются важнейшим, необходимым условием полного и эффективного осуществления его задач и функций» [7, 303].
Оценивая основные результаты реформ конца 1980-х и начала 1990-х годов, ученые отмечают, что единственным ощутимым достижением предыдущего периода реформирования местной власти было создание правовой и административной базы для местной самоуправления. К сожалению, основные конституционные гарантии местного самоуправления не были реализованы, что привело к недостаточному использованию конструктивных возможностей местного самоуправления.
Законодательная база местного самоуправления претерпела значительные изменения в конце 1990-х годов. Наряду с Федеральным законом «Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации» был принят Федеральный закон от 8 января 1998 г. № 8-ФЗ «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации», которыми были установлены принципы муниципальной службы и правовой статус муниципальных служащих. Этим должностным лицам были предоставлены полномочия по решению вопросов местного значения на основании занятия ими муниципальной должности, как это разъяснено частью первой статьи 2 вышеупомянутого Закона. Однако этот закон имел широкую сферу применения и позволял субъектам Федерации самостоятельно регулировать отдельные фундаментальные отношения. Следовательно, аналогичные юридические вопросы решались по-разному в разных субъектах без какого-либо видимого обоснования.
В 2003 году был принят Федеральный закон № 131-ФЗ «Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации», который потребовал внесения изменений в законодательство о муниципальной службе. Статья 42 этого Закона подготовила почву для нового подхода к регулированию этих отношений. Кроме того, новаторское включение принципа взаимосвязи государственной гражданской и муниципальной службы еще раз подчеркнуло необходимость усиления правового регулирования в этой сфере.
2 марта 2007 года был принят знаменитый Федеральный закон № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации», преследующий цель разрешить множество сложных проблем, связанных с совершенствованием муниципальной службы и её соответствия государственной службе. В этом Законе присутствовал набор гарантий, аналогичных тем, которые предоставляются гражданским служащим, а также порядок определения стажа муниципальной службы, приравненного к стажу государственной службы.
Новейшая законодательная база обеспечивает тщательное регулирование муниципальной службы на основе Федерального закона. Однако федеральному законодательному органу еще предстоит четко сформулировать свою позицию относительно объема полномочий, возложенных на федерацию, ее субъектов, а затем и на местные органы власти. Следовательно, формирование законодательства субъектами федерации сталкивается с различными проблемами, возникающими из-за отсутствия четкого разграничения полномочий между субъектами и федеральной властью по регулированию отношений в сфере муниципальной службы.
Стоит отметить, что, как и Закон о государственной службе, Закон о муниципальной службе практически лишен положений, позволяющих эффективно реализовать систему ротации кадров между государственной и муниципальной службой. Это имеет большое значение с учетом изменившихся принципов местного самоуправления и трансформировавшегося федеративного устройства России.
По нашей оценке, Закон должен быть дополнен положениями, направленными на борьбу с коррупцией в органах местного самоуправления. Несомненно, реализация этих мер требует внедрения сложных правовых механизмов. Тем не менее, вполне возможно включить некоторые положения, например, предоставляющие право раскрывать финансовые и имущественные обязательства муниципальных чиновников, исполняющих обязанности глав местных администраций, региональным СМИ.
Вопросы, выходящие за рамки Закона о муниципальной службе и других федеральных законов, должны решаться через законодательство отдельных регионов РФ. Это связано с тем, что в областях, где юрисдикция федерального правительства и региональных властей является общей, регионы имеют право регулировать правовые вопросы, которые не регулируются федеральными законами, если эти полномочия прямо предоставлены Федеральным законом № 131-ФЗ, в котором изложены основополагающие принципы местного самоуправления в России.
Таким образом, принятие Федерального закона от 2 марта 2007 года № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» позволяет:
– во-первых, установить фундаментальную структуру правовой базы муниципальной службы, а также заложить основу для ее последующего развития;
– во-вторых, муниципальным служащим приобрести паритет с государственными федеральными служащими и государственными служащими субъектов Федерации в сфере служебных обязанностей и реализации социальных прав;
– в-третьих, «расширить» узкие места в правоприменительной практике. Речь идет о том, что в практической деятельности возникают проблемы, которые невозможно решить без наличия правовой базы муниципального службы, создание которой находится в компетенции государственных органов Российской Федерации.
Литература:
- Бахрах, Д. Н. Административное право: Учебник для студентов юридических вузов / Д. Н. Бахрах. — 4-е изд. — Москва: Бек, 2007. — 456 c.;
- История государственного управления в России. Учебник для вузов / Под ред. проф. А. Н. Марковой — Москва, 2007. — 456 c.;
- Казаков, С. А. Правовые вопросы функционирования муниципальной службы в субъектах Российской Федерации: автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук / Казаков С. А. — Саратов, 2007. — 210 c.;
- Козбаненко, В. А. Правовое обеспечение статуса государственных служащих (теоретико-административные аспекты): автореферат диссертации на соискание ученой степени доктора юридических наук / Козбаненко В. А. — Москва, 2003. — 176 c.;
- Мансуров, Т. Д. Регионализм: главная тенденция правовой эволюции / Т. Д. Мансуров. // Журнал российского права. — 2011. — № 4. — С. 18–32;
- Муниципальное право России: Отв. ред. Г. Н. Чеботарев. — Москва 2017. — 389 c.;
- Овчинников, И. И. Муниципальное право России / И. И. Овчинников. — Москва 2017. — 406 c.;
- Цейтлин, Р. С. История государственного управления и муниципального самоуправления в России. Учебное пособие / Р. С. Цейтлин, Сергеев, А. С. — 2-е изд. — Москва 2013. — 324 c.
