В статье автор исследует проблемы государственного управления, возникающие при реализации национального проекта «Образование» и вскрывающиеся в результате прокурорского надзора за исполнением федерального законодательства при реализации мероприятий по возведению объектов капитального строительства в рамках национального проекта «Образование». Предлагаются пути решения указанных проблем.
Ключевые слова: национальный проект, образование, надзорное сопровождение, государственное управление.
Создание национальных проектов является личной инициативой Президента Российской Федерации. Указанное выразилось в издании Указа Президента Российской Федерации от 07.05.2018 № 204 «О национальных целях и стратегических задачах развития Российской Федерации на период до 2024 года», которым перед государством поставлены задачи, направленные на «осуществление прорывного научно-технологического и социально-экономического развития Российской Федерации, увеличение численности населения страны, повышение уровня жизни граждан, создание комфортных условий для их проживания, а также условий и возможностей для самореализации и раскрытия таланта каждого человека» [3].
Данным Указом созданы 12 национальных проектов: демография, здравоохранение, образование, жилье и городская среда, экология, безопасные и качественные автомобильные дороги, производительность труда и поддержка занятости, наука, цифровая экономика, культура, малое и среднее предпринимательство и поддержка индивидуальной предпринимательской инициативы, а также международная кооперация и экспорт.
Отметим, что идея создания национальных проектов заключается в обеспечении условий для развития социального государства с высоким уровнем жизни граждан. В решении указанной задачи большую роль играет государственное управление, под которым мы понимаем целенаправленное воздействие государства через его органы на общество для выполнения стоящих перед ним задач. В случае национального проекта «Образование» такой задачей является обеспечение доступного и качественного образования для граждан через создание новых мест в образовательных организациях, соответствующих требованиям санитарных норм и обеспечивающих комфортное и безопасное освоение образовательных программ.
При решении вышеуказанной задачи вскрываются имеющиеся проблемы государственного управления, которые требует их скорейшего решения с целью эффективного исполнения государственных программ, направленных на повышение уровня жизни в государстве для его граждан и создание привлекательного образа нашей страны в глазах иностранных граждан с целью привлечения внешних инвестиций. В связи с высокой практической значимостью рассматриваемого вопроса предлагаем выделить проблемы государственного управления в сфере реализации национального проекта «Образование» и рассмотреть возможные пути их решения.
В ходе надзорного сопровождения реализации мероприятий в рамках национального проекта «Образование» прокурорскими работниками выявляется множество нарушений закона, которые повторяются из раза в раз, и превентивные меры прокурорского реагирования не оказывают должного воздействия на состояние законности в указанной сфере, поскольку причины допущения нарушений закона кроются на более глубинном уровне — на уровне государственного управления.
Так, нарушение сроков, предусмотренных государственными контрактами на выполнение работ по возведению зданий образовательных организаций, указывает на наличие таких проблем, как неверный выбор лиц, обязанных выступать в роли заказчиков работ по возведению объектов капитального строительства и разработке проектно-сметной документации, что порождает множество управленческих ошибок, которые ведут к серьезным нарушениям строительных норм, нарушению требований бюджетного законодательства и законодательства о контрактной системе, что в конечном итоге ведет к нарушению прав несовершеннолетних на образование. Кроме того, в погоне за скорейшим достижением показателей национальных проектов устанавливаются неадекватно короткие сроки исполнения мероприятий в рамках национальных проектов, что неизбежно ведет к допущению серьезных нарушений закона, последствия которых трудно исправить. Проблемой государственного управления в рассматриваемой нами сфере также является выделение неподходящих земельных участков под строительство социально важных объектов образования в результате неверного планирования застройки территорий. Все эти и другие сопутствующие им проблемы являются препятствием для своевременного и результативного исполнения программ национальных проектов, в том числе национального проекта «Образование».
В настоящее время одной из центральных проблем государственного управления в сфере реализации национального проекта «Образование» является возложение обязанности на руководителей образовательных организаций, а именно на директоров школ, заключать государственные контракты на выполнение работ в рамках национального объекта «Образование».
Следует отметить, что указанные лица в первую очередь педагоги, не имеющие специальных познаний в области экономики и строительства. Указанное порождает риски обмана таких заказчиков со стороны подрядчиков, обязанных отчитываться о проделанной работе и сообщать заказчику об имеющихся проблемах при возведении объекта капитального строительства, в результате чего директора школ обычно пребывают в неведении о реальном положении дел.
Кроме того, именно на заказчика возлагается обязанность по обеспечению разработки проектно-сметной документации, однако из-за отсутствия специальных познаний в указанной сфере директорами образовательных организаций приобретается готовая проектно-сметная документация других объектов капитального строительства без учета особенностей земельного участка и проектной мощности здания. Также приобретенная проектно-сметная документация не может быть проверена ими на соответствие строительным нормам, требованиям санитарно-эпидемиологического законодательства, требованиям пожарной безопасности и антитеррористической защищенности. Исправление строительных ошибок в результате использования такой проектно-сметной документации ведет к колоссальным тратам средств федерального и регионального бюджета, что является экономически необоснованным.
В качестве примера использования готовой проектно-сметной документации можно привести выполнение работ по строительству одного из зданий образовательной организации в г. Иркутске. Так, о том, что проектная документация не подходит под характеристики земельного участка стало известно лишь к моменту исполнения контракта на 40 %, когда появилась необходимость приступать к работам по возведению подпорных стен. Оказалось, что выполнение таких работ невозможно в связи с тем, что на необходимом участке пролегает система водоотведения. В связи с необходимостью корректировки проектно-сметной документации и получения на нее положительного заключения экспертизы было допущено нарушение сроков выполнения работ по графику строительно-монтажных работ на 3 этапа, что в настоящее время представляет реальный риск неисполнения контракта в установленный срок, что станет препятствием для получения разрешения на ввод объекта в эксплуатацию в декабре 2023 года.
На основании изложенного, с целью недопущения подобных просчетов в работе предлагаем возложить обязанность по заключению контрактов на выполнение работ по возведению объектов капитального строительства в рамках национально проекта «Образование» на муниципалитеты, поскольку в их штате имеются сотрудники, обладающие необходимым объемом знаний. Кроме того, у них более высокий административный ресурс для того, чтобы оказывать реальное воздействие на подрядчика, ненадлежащим образом исполняющего свои обязанности в рамках государственного контракта.
По нашему мнению, педагоги должны заниматься своими прямыми обязанностями, поскольку обратное серьезным образом отражается на качестве образования детей и организации образовательного процесса школ, фактически лишенных своих руководителей на время возведения объекта капитального строительства. Указанное не только способствует не достижению целей и задач национального проекта «Образование», но и разрушает имеющиеся условия для получения качественного и доступного образования детьми, поскольку возложение дополнительных обязанностей на директоров школ становится предпосылкой для нарушения прав несовершеннолетних на образование, а также для утечки высоко квалифицированных кадров, не справляющих с внезапно возникшей нагрузкой и ответственностью.
Заметим, что в последнее время наиболее актуальным направлением надзорной деятельности органов прокуратуры является надзорное сопровождение национальных проектов, в ходе которого прокурорским работникам необходимо осуществлять еженедельный контроль за проведением работ, в результате чего на директоров школ возлагается дополнительная физическая нагрузка в виде участия в проверочных мероприятиях, а также предоставлении в органы прокуратуры актуальной информации о ходе реализации мероприятия в рамках национального проекта «Образование», а также моральная нагрузка в виде постоянного стресса в связи с принятием в отношении них мер прокурорского реагирования и нахождения под постоянным надзором. Сложившаяся ситуация нам представляется неправильной и требующей скорейших изменения.
Также проблемой государственного управления в сфере реализации национального проекта «Образование» нам видится отсутствие контроля и внимания со стороны государственных органов за качеством и реальностью применения проектно-сметной документации. Так, например, очередность этапов графиков строительно-монтажных работ, применяющихся в настоящее время вызывает вопросы, однако лишь у подрядчиков государственных контрактов, вынужденных выполнять работы в строгом соответствии с государственным контрактом, и у органов прокуратуры, осуществляющих надзорное сопровождение реализации мероприятий в рамках национальных проектов.
Так, графики-строительно-монтажных работ предусматривают выполнение этапов в таком порядке, что даже людям без строительного образования становится понятно, что такой контракт невозможно исполнить в срок и без больших экономических потерь. Например, последним этапом ставится выполнение работ, предусматривающих использование тяжелой техники, а предпоследний этап предполагает укладку асфальтового покрытия. Двигающаяся тяжелая строительная техника повреждает и разрушает асфальтовое покрытие, в результате чего требуется его замена, а, следовательно, дополнительное финансирование. Кроме того, сроки завершения работ по контракту по непонятной случайности в большинстве случаев выпадают на зимнее время, при том, что последним этапом графика строительно-монтажных работ предусмотрено благоустройство территории, включающее в себя высадку зеленых насаждений, укладку газона и резинопола, что невозможно сделать при наличии низких температур воздуха.
Безусловно, проектно-сметная документация перед ее использованием проходит государственную экспертизу, однако зачастую такую экспертизу проводят коммерческие экспертные организации, с которыми заключаются договоры, что не исключает коррупционных рисков. В целях исключения получения положительного заключения государственной экспертизы на проектно-сметную документацию, предусматривающую неадекватные сроки выполнения и оплаты работ, а также нелогичную последовательность выполнения работ, мы предлагаем обязать органы местного самоуправления дополнительно просматривать такие проектно-сметные документации, поскольку именно на них возложена обязанность по организации реализации мероприятий в рамках национальных проектов и контролю за их исполнением.
Кроме того, считаем, что проблемой государственного управления в сфере реализации национального проекта «Образование» является предоставление земельных участков для строительства объектов образования без учета планирования застройки территории, географической удаленности от жилых зданий, численности населения населенных пунктов, а также природных особенностей территорий, на которых расположены земельные участки.
Так, например, под строительство общеобразовательной школы на 1275 мест по ул. Багратиона в Свердловском районе г. Иркутска выделен земельный участок на болотистой местности с постоянно перемещающимися грунтовыми водами, что стало причиной неоднократной корректировки проектно-сметной документации, нарушения срока государственного контракта и изменения существенных условий контракта, что запрещено законодательством о контрактной системе.
В Нижнеилимском районе Иркутской области возведен трехэтажный объект образования, в котором используется лишь один этаж, поскольку во всех близлежащих населенных пунктах не проживает такое количество несовершеннолетних школьного возраста, на которое рассчитано здание образовательного учреждения.
Таким образом, с целью недопущения подобных управленческих решений предлагаем усилить контроль за законностью и обоснованностью принятия решения о выдаче земельного участка под строительство социально значимого объекта капитального строительства с обязательным рассмотрением указанного вопроса в рамках работы градостроительной комиссии.
Кроме того, следует выделить в качестве проблемы государственного управления в сфере национального проекта «Образование» то, что строительный надзор органами строительного надзора осуществляется только на этапе разработки проектно-сметной документации, в связи с чем во время выполнения работ по строительству здания контроль за соблюдением строительных норм компетентными лицами не осуществляется, что может стать причиной их проявления последствий нарушения строительных норм после ввода объекта в эксплуатацию и устранения выявленных нарушений в рамках гарантийных обязательств.
В целях недопущения подобных ситуаций и повышения качества строящихся объектов образования предлагаем ввести обязательный строительный надзор на этапе выполнения работ по непосредственному возведению зданий.
Наконец, самой главной проблемой государственного управления при реализации национального проекта «Образование» нам видится установление неадекватно коротких сроков для строительства объектов образования, что ведет за собой цепь нарушений законодательства.
Так, государственными контрактами предусматривается выполнение работ по возведению трехэтажного объекта капитального строительства в срок один год, при том, что существенные условия контракта нельзя изменять в силу действующего законодательства. Ввиду короткого срока исполнения обязательств допускается большое количество строительных недостатков, на исправление которых требуется дополнительное время и финансирование, что в конечном итоге ведет к нарушению срока контракта и необоснованному удорожанию цены контракта. При этом, следует отметить, что за неисполнение контракта в установленный срок предусмотрены большие штрафные санкции. Указанное ведет к тому, что подрядчику единовременно требуется завершать строительные работы, на которые тратятся собственные средства до закрытия этапов графика строительно-монтажных работ, и выплачивать наложенный штраф. Такой расклад дел может привести к объявлению подрядчика банкротом и расторжению контракта, что не способствует завершению реализации мероприятия в рамках национального проекта «Образование» и достижению целевых показателей.
На основании изложенного, предлагаем пересмотреть подход к установлению сроков реализации мероприятий в рамках национального проекта «Образование», не ориентируясь на погоню за скорейшим достижением показателей национального проекта, поскольку установление крайне коротких сроков порождает грубые нарушения строительных норм, предоставление неподходящих для выполнения масштабных строительных работ земельных участков, а также неэффективное расходование бюджетных средств.
Подводя итоги вышеизложенному, хочется отметить, что выделенные проблемы государственного управления, выразившиеся в неправильном определении лиц, выступающих заказчиками по государственным контрактам, установлении неадекватных сроков реализации мероприятий в рамках национальных проектов, отсутствии должного контроля за качеством проектно-сметной документации, предоставлении земельных участков для строительства объектов образования без учета планирования застройки территории, географической удаленности от жилых зданий, численности населения населенных пунктов, а также природных особенностей территорий, на которых расположены земельные участки, а также в отсутствии строительного надзора на этапе непосредственного возведения объекта капитального строительства, существенным образом влияют на эффективность достижения показателей национального проекта «Образование».
Каждая из этих проблем требует незамедлительного решения, поскольку срок реализации национальных проектов Российской Федерации — 2024 год, и к этому периоду большинство из запланированных мероприятий не могут быть исполнены ввиду существования вышеизложенных проблем, решение которых было предложено нами в настоящей работе.
Литература:
1. Об образовании в Российской Федерации [Электронный ресурс]: федер. закон от 29 дек. 2012 г. № 273-ФЗ: [в ред. от 4 авг. 2023 г.]. — Доступ из справочно-правовой системы «КонсультантПлюс»;
2. О стратегическом планировании в Российской Федерации [Электронный ресурс]: федер. закон от 28 июня 2014 г. № 172-ФЗ: [в ред. от 17 фев. 2023 г.]. — Доступ из справочно-правовой системы «КонсультантПлюс»;
3. Указ Президента РФ от 07.05.2018 № 204 «О национальных целях и стратегических задачах развития Российской Федерации на период до 2024 года» [Электронный ресурс]. — Доступ из справочно-правовой системы «КонсультантПлюс»;
4. Указ Президента РФ от 21.07.2020 № 474 «О национальных целях развития Российской Федерации на период до 2030 года» [Электронный ресурс]. — Доступ из справочно-правовой системы «КонсультантПлюс».
