Процессуальные полномочия руководителя следственного органа как центральное звено его правового статуса



В рамках данной статьи проводится анализ теоретико-правовых основ полномочий руководителя следственного органа, исследуется историческое развитие полномочий начальника следственного отдела и руководителя следственного органа, проводится сравнительный анализ объема полномочий данных должностных лиц. Полномочия руководителя следственного органа рассматриваются в качестве базиса, составляющего основу правового статуса данного лица. На основе проведённого анализа формируется вывод о характере изменений теоретико-правовых основ полномочий руководителя следственного органа и их влиянии на процессуальный статус руководителя следственного органа.

Ключевые слова: процессуальные полномочия, уголовный процесс, руководитель следственного органа, предварительное расследование.

Формирование следственного органа, организационно и функционально независимого от других органов государственной власти, впервые было осуществлено Петром I в ходе судебной реформы. В 1713 году были созданы первые профессиональные следственные органы России (они были учреждены в виде главных следственных канцелярий), которые были подчинены непосредственно Петру I.

В компетенцию этих учреждений входили дела, связанные с самыми наиболее опасными деяниями, угрожавшими основам государства, к которым относились прежде всего уголовные преступления, связанные с коррупцией (взяточничество, казнокрадство, подлоги и мошенничество), совершенные высокопоставленными государственными чиновниками. Дальнейшее развитие следственных органов происходило в составе органов прокуратуры, в последующем также — органов внутренних дел.

С момента образования Российской Федерации отечественная правовая система претерпела множество изменений, оказавших влияние на многие правовые институты. Фактически, с момента обретения суверенитета и до наших дней осуществляется процесс модернизации действующего, введение в действие новых институтов и ликвидация старых. При этом, затрагивая тему уголовно-процессуального законодательства, особое внимание следует уделить реформе органов предварительного следствия, в результате которой в системе правоохранительных органов был выделен Следственный Комитет РФ, который стал ключевым органом, осуществляющим следствие [5, с. 187]. Датой создания Следственного Комитета в качестве самостоятельного органа является 15 января 2011 года. Создание Комитета последовало за принятым ранее решением о признании следственного комитета при Генеральной прокуратуре «независимой федеральной структурой», подчиняющейся непосредственно Президенту России. Подобное решение преследовало цель разделить функции прокурорского надзора и предварительного следствия, повысить статус СКР и расширить его юрисдикцию.

При этом столь значимая реформа, помимо выделения из компетенционного охвата органов прокуратуры полномочий по проведению предварительного следствия и передачи их новообразованному правоохранительному органу, не могла не затронуть друге сферы правового регулирования.

Так, одним из следствий проводимой реформы следственных действий стала также корректировка компетенционного охвата ряда ключевых процессуальных фигур. И в данном контексте, особенно следует выделить существенное изменение не только наименования должности «начальник следственного отдела», но и компетенционного охвата данной процессуальной фигуры, которая до проведения реформы носила скорее административно-командный статус, не обладая существенными процессуальными полномочиями.

Нормативной основой данных преобразований стало принятие Федерального закона от 5 июня 2007 г. № 87-ФЗ, фактически предопределившего послереформенный механизм уголовно-процессуального права. Вносимые изменения носили комплексный характер, но особенно чувствительным стал вопрос компетенционной роли руководителя следственного органа, как одной из ключевых процессуальных фигур «послереформенного» уголовного процесса [8].

Очевидным является тот факт, что выделение следственных подразделений из структуры органа, обладающего на тот момент времени, пожалуй, самыми обширными полномочиями в рамках предварительного следствия, оказало колоссальный эффект на всю систему уголовно-правовой юстиции. По мнению А. Г. Исаенко, руководителя СО можно представить в качестве основного звена системы следственной власти, деятельность которого связана с объединением следственных органов в целом и следователей в частности, образующих состав общей системы. [6, с. 53].

М. А. Евсеев указывает на самостоятельность руководителя СО как субъекта, что проявляется через наличие у него исключительных полномочий. [4, с. 265–267].

В ходе рассматриваемой реформы помимо организационно-управленческих, сопряженных с процедурой обособления следователей в самостоятельную структуру, перед законодателем остро встала проблема приведения системы уголовно-процессуального законодательства в соответствие с масштабом проводимых реформ. При этом в рамках решения данной проблемы был принят не только обозначенный ранее Федеральный закон № 87, но и ряд других законов, как вводящих новые положения, так вносящих изменения в нормы действующего законодательства.

По итогу проведенные реформы привели к существенным изменениям в плане определения процессуальной роли начальника следственного отдела, наделив его большим объемом полномочий в плане осуществления не только административно-командного, но и процессуального руководства следствием.

В то же время существенный перенос большого объема полномочий с сотрудников органов прокуратуры на руководителей следственного органа, обладавших ранее только административно-командными полномочиями, оказал огромное влияние на расстановку сил в уголовном процессе.

Вследствие этого, спустя три года с момента принятия Федерального закона № 87 был принят Федеральный закон от 28 декабря 2010 года № 404-ФЗ, ознаменовавший обретение Следственным Комитетом РФ статуса независимого органа системы предварительного следствия. Данный закон сгладил наиболее радикальные законодательные новшества, введенные в правовой оборот Федеральным законом № 87 — а именно, вернул уполномоченным сотрудникам прокуратуры часть ранее переданных полномочий руководителям следственных органов. Но, в то же время, руководителям следственных органов были также предоставлены определенные права [7].

Подобного рода тектонические изменения законодательства посредством внесения изменений в уже сложившуюся нормативную базу не могли не привести к определённым коллизиям. В частности, новообразованные органы предварительного расследования были наделены полномочиями, которые ранее принадлежали органам прокуратуры, тем самым практически лишив последние функции уголовного преследования, оставив за ними лишь небольшой объем компетенций контрольно-представительного характера. При этом, законодатель сохранил за сотрудниками прокуратуры полномочия по осуществлению уголовного преследования [2, с. 11].

В свою очередь, стоит отметить, что до проведения реформы, в результате которой существенно усилены процессуальные полномочия руководителя следственного органа, начальники следственных отделов иных правоохранительных органов имели дополнительные полномочия, не свойственные для аналогичных по статусу должностных лиц дореформенной Прокуратуры РФ [10, с. 114].

Единство уголовно-процессуального законодательства и универсальность УПК РФ не отменяет того факта, что организационная структура правоохранительных органов имеет существенные различия, в связи с чем разнятся и полномочия субъекта, имеющего статус руководителя следственного органа. Ввиду этого, реформирование процессуального статуса руководителя следственного органа повлекло за собой существенное изменение организационной структуры и должностной инструкции отдельных правоохранительных органов, уполномоченных производить процессуальные действия на стадии предварительного следствия [12, с. 21].

При этом, стоит отметить, что существующая реформа лишь конкретизировала статус руководителя следственного органа, оформив его в качестве полноценной фигуры стадии предварительного расследования. В советский период данная должность длительное время интенсивно переформатировалась законодателем. При этом изменениям подвергалось не только наименование, но и объем полномочий в рамках производства по уголовному делу. После длительного периода поисков наиболее оптимальной модели построения уголовно-процессуальной системы и, соответственно, поиска места главного должностного лица следственного подразделения, с закреплением в 1965 году в УПК РСФСР основного объема полномочий начальника следственного органа, процессуальная роль данного должностного лица обрела статичность.

С принятием УПК РФ в 2001 году полномочия начальника следственного органа были несколько расширены, по сравнению с ранее действовавшим УПК РСФСР 1960 года. Однако, несмотря на расширение компетенционного охвата, в целом статус начальника следственного отдела с точки зрения его значимости в рамках уголовного производства, не претерпел сильных изменений. Тем не менее, наделение начальника следственного отдела рядом полномочий, ранее характерных для сотрудника прокуратуры, предоставление новых полномочий на стадии возбуждения уголовного дела, а также возможности давать указания следователям в рамках производства по уголовному делу — все эти новеллы в совокупности с точки зрения оценки роли начальника следственного отдела в рамках предварительного следствия, сметили фокус с определения его исключительно в качестве административно-хозяйственного субъекта в сторону обретения им атрибутов полноценного участника уголовного процесса [9, с. 165].

Рассматривая права и обязанности руководителя СО, составляющие основу его процессуального статуса, следует обозначить, что до проведения реформы, до 2007 г., законодатель регламентировал деятельность начальника СО, который мог принимать как процессуальные решения, так и осуществлять процессуальные действия. В частности, в его полномочия входило распределение производства предварительного расследования между следователями, изъятие уголовного дела у следователя, отмена необоснованных постановлений следователя и пр. В тот период данный субъект мог самостоятельно возбудить уголовное дело и принять его к своему производству.

Несмотря на важные изменения, произошедшие в 2007 г., руководитель СО, фактически, перенял полномочия начальника СО. При этом, также, как и у последнего, полномочия руководителя СО в положениях современного УПК РФ не разделены на права и обязанности, что обуславливает некоторые сложности в их понимании.

И, как уже было сказано ранее, своеобразной революцией в уголовно-процессуальном законодательстве стало преобразование должности начальника следственного отдела как в большей мере административно-хозяйственной фигуры, в должность руководителя следственного органа — полноценной процессуальной фигуры, без которой невозможно представить проведение предварительного следствия. При этом за сменой наименований крылось также глобальное преобразования полномочий. Так, руководителю следственного органа был передан целый пласт полномочий прокурора по уголовному преследованию.

К примеру, отмена незаконных или необоснованных постановлений следователя, тогда как в ранее действовавшим законодательством было определено, что постановления «начальник» мог отменять необоснованные постановления следователя о приостановлении предварительного следствия и мог вносить прокурору ходатайство об отмене постановлений следователя в целом и только прокурор мог реализовать данные действия. Именно в полномочия руководителя СО входит обязанность разрешения отводов, самоотводов, отстранения следователя, продления предварительного расследования, утверждение постановления о прекращении производства по делу и пр.

Данные полномочия, за небольшим исключением, были изъяты у сотрудников прокуратуры. В свою очередь, были сохранены и полномочия, ранее характерные для дореформенного руководителя следственного органа, а именно, закрепленные в п. 1–3 ст. 39 УПК РФ и ч. 2 ст. 221 УПК РФ. [13]

Так, к примеру, осталось полномочие, связанное с поручением производства по уголовному делу конкретному следователю (п. 1 ч. 1 ст. 39), отменять незаконные постановления следователя (п. 2 ч. 1 ст. 39), а в числе обновлённых полномочий можно выделить проверку материалов проверки сообщения о преступлении (п. 2 ч. 1 ст. 39). Иными словами, фактически, все полномочия «начальника» стали полномочиями «руководителя» и были несколько усовершенствованы.

На основании анализа положений ст. 39 УПК РФ, можно выделить следующие функции деятельности руководителя СО:

— осуществление уголовного преследования;

— контроль за законностью и принимаемых решений следователем;

— осуществление организационных полномочий;

— устранение выявленных нарушений закона;

— реализация надзорной деятельности.

В научной среде велись дискуссии по поводу целесообразности передачи полномочий руководителю следственного органа. Некоторые, к примеру, как А. Б. Соловьева указывали на то, что с подобными новыми полномочиями руководитель частично совмещает свои функции с функциями прокурора [11].

Интересной представляется позиция О. В. Воронина, который считает, что полномочия руководителя СО, в том объёме, в котором они существуют на сегодняшний день, в целом нельзя расценивать положительно, поскольку он может повлиять на принятие как законных и обоснованных решений, так и наоборот. Наличие большого арсенала полномочий у такого субъекта только породит развитие коррупции [3].

Кроме того, наделение руководителя следственного органа широкими полномочиями, по мнению Н. В. Бабич привело к возникновению таких проблем как: «снижение качества прокурорского надзора за органами предварительного следствия в целях защиты прав и свобод человека и гражданина на стадии проведения предварительного следствия; отсутствие процессуальной самостоятельности следователя; приоритет внутриведомственного контроля над прокурорским надзором; дублирование прокурорского надзора; большой обвинительный уклон суда, органов прокуратуры и следствия и прочих» [1, с. 760].

Анализируя положения ст. 39 УПК РФ, необходимо отметить, что формулировка «обязан» в целом отсутствует в их тексте. С одной стороны, данное обстоятельство можно расценивать положительно, но с другой стороны, отсутствует гарантия реализации некоторых обязанностей руководителем СО. К примеру, в ч. 2 ст. 39 УПК РФ обозначено право руководителя возбуждать уголовное дело, но в ч. 1 ст. 39 УПК РФ определены полномочия руководителя, детальное исследование которых позволяет сделать вывод о том, что некоторые из них являются правами, а не обязанностями, поскольку их реализация не является обязательной, к примеру, дача следователю указаний о направлении расследования. Данное полномочие нельзя определить, как обязанность руководителя СО, это право, которое он может реализовать по своему усмотрению. Другие полномочия, закреплённые в тексте ч. 1 ст. 39 УПК РФ можно определить, как обязанность, однако, нельзя не отметить, что положения рассматриваемой части статьи не являются исчерпывающими, поскольку в п. 12 ч. 1 ст. 39 УПК РФ обозначено, что руководитель СО может осуществлять иные полномочия, которые предусмотрены положениями УПК РФ.

Обобщив изложенное, можно сделать вывод о выделении нескольких групп полномочий руководителя СО:

1. Полномочия, связанные с руководством следствием, к примеру, дача указаний относительно направления расследования и производства следственных действий.
2. Полномочия, связанные с контролем за следствием, к примеру, изучить материалы проверки сообщения о преступлениях.
3. Полномочия, связанные с организацией деятельности следствия в частности и следственного отдела в целом.
4. «Разрешительные» полномочия, в соответствии с которыми, руководитель СО реализует действия, связанные с дачей разрешения, к примеру, о возбуждении перед судом ходатайства о продлении меры пресечения.
5. Надзорные полномочия, связанные с разрешением жалоб.
6. Личные полномочия, к примеру, полномочия, связанные с самостоятельным осуществлением уголовного преследования.

Таким образом, расширение полномочий руководителя следственного органа свидетельствует о направленности законодательства РФ на формирование обособленной и процессуально самостоятельной фигуры, руководителя следственного органа, а также избежания проблемы сверхконцентрации у одного субъекта процессуальных полномочий на стадии предварительного расследования. Также стоит отметить, что институт полномочий руководителя следственного органа не является абсолютно статичным даже после проведения масштабного реформирования системы органов предварительного расследования. В связи с этим дальнейшее рассмотрение обозначенной темы позволит сделать выводы об уровне развития института предварительного следствия в целом, а также о направлении дальнейшего развития системы процессуальных полномочий руководителя следственного органа в рамках уголовно-процессуального права России.

При этом сохраняется высокая актуальность исследований по вопросу сохранения процессуальной независимости следователя при условии возможности оказания влияния руководителем следственного органа в процессе производства по делу, наличии полномочий по распределению конкретных уголовных дел между следователями, находящимися в подчинении. Также вызывает вопрос объективность и беспристрастность следователя в вопросах рассмотрения жалоб на действия и решения подчиненных следователей.

Литература:

1. Бабич, Н. В. Разграничение полномочий между прокурором и руководителем следственного органа // Вестник Российского университета дружбы народов. Серия: Юридические науки. №. 3. — 2020. — С. 760–779.
2. Белавин, А. А. Процессуальные и организационные аспекты правового положения органов предварительного расследования России: автореф. дис.... канд. юрид. наук. — Красноярск, 2003. — С. 11.
3. Воронин, О. В. Перспективы совершенствования существующих форм контроля за предварительным следствием // Право на судебную защиту в уголовном процессе: Европейские стандарты и российская практика: сб. ст. по мат-лам междунар. науч.-практ. конф. (г. Томск, 20–22 сентября 2007 г.) / под ред. М. К. Свиридова. — Томск, 2007. — С. 281- 282.
4. Евсеев, М. А. Руководитель следственного органа — самостоятельная процессуальная фигура // Актуальные проблемы судебной, правоохранительной, правозащитной, уголовно-процессуальной деятельности и национальной безопасности: материалы Всероссийской научно-практической конференции, 2018. — С. 265–267.
5. Исаенко, А. Г. Проблемы совершенствования процессуального статуса руководителя следственного органа // Вестник Нижегородской академии МВД России. 2020. № 1. — С. 187.
6. Исаенко, А. Г. Руководитель следственного органа как ключевой элемент системы следственной власти // Академический юридический журнал. — 2020. — № 4(82). — С. 53.
7. О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием деятельности органов предварительного следствия: федер. закон от 28.12.2010 N 404-ФЗ (ред. от 31.12.2017) // СПС «КонсультантПлюс» (дата обращения: 15.04.2022).
8. О внесении изменений в Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации и Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации»: федер. закон от 05.06.2007 № 87-ФЗ (ред. от 22.12.2014) // СПС КонсультантПлюс. — Режим доступа: http: //www.consultant.ru/software/systems (дата обращения: 15.04.2022).
9. Попова, Т. Ю. Функциональная характеристика полномочий руководителя следственного органа // Вестник Омского университета. 2010. № 1. — С. 161–166.
10. Салихова П. А. О соотношении процессуальных полномочий руководителя следственного органа и прокурора // Закон и право. 2020. № 6. -С. 137–140.
11. Соловьев, А. Б. Проблема обеспечения законности при производстве предварительного следствия в связи с изменением процессуального статуса прокурора // Уголовное судопроизводство. — 2007. — № 3. — С. 14.
12. Ткачева, Н. В. Процессуальный статус и процессуальная самостоятельность следователя // Вестник ЮУрГУ. 2017. № 3. — С. 21.
13. Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации от 18.12.2001 № 174-ФЗ (ред. от 25.03.2022)// СПС КонсультантПлюс. — Режим доступа: http: //www.consultant.ru/software/systems (дата обращения: 15.04.2022).