В статье анализируются доктринальные определения понятий «компетенция прокурора», «полномочия прокурора», «пределы прокурорского надзора», сформулированы выводы о соотношении исследуемых понятий.
Ключевые слова: прокуратура, прокурорский надзор, компетенция прокурора, полномочия прокурора, пределы прокурорского надзора.
Вопрос соотношения понятий «компетенция прокурора», «полномочия прокурора» и «пределы прокурорского надзора» важен не только для теории, но и для практики прокурорской деятельности. Правильное понимание содержания этих категорий обеспечивает оптимальную организацию работы прокурора, а также позволяет отграничить надзор в одной отрасли от другой и не допустить в надзорной деятельности дублирования прокурорами деятельности других органов государственной власти.
Под пределами прокурорского надзора Ю. Е. Винокуров и А. Ю. Винокуров понимают систему запретов и ограничений, установленную законодательством и Генеральным прокурором Российской Федерации [4, с. 475–476].
В практическом пособии Настольная книга прокурора пределы надзорной деятельности определяются характером нормативных правовых актов, за исполнением которых осуществляется надзор; кругом объектов надзора и объемом используемых полномочий прокуроров [10].
Такое понимание рассматриваемой дефиниции отражает преемственность взглядов советских и российских ученых, поскольку профессор А. Д. Берензон также включал в пределы прокурорского надзора:
— круг учреждений, предприятий и организаций, на которые распространяется надзор;
— круг актов, надзор за исполнением которых возложен на прокуроров;
— характер общенадзорных действий прокуроров;
— пределы реализации прокурорских обязанностей по выявлению обстоятельств, способствующих нарушениям законов;
— характер вмешательства прокуроров в деятельность поднадзорных лиц в процессе реагирования на нарушения [1].
Из приведенных научных определений следует вывод о том, что дефиниция пределов прокурорского надзора отсылает к понятиям полномочия и компетенция прокурора.
Вновь обращаясь к достижениям советской науки, приведем понимание компетенции, как совокупности полномочий прокурора, В. В. Долежана, которая, по его мнению, дополняется следующими элементами: характер нормативных актов, исполнение которых осуществляет надзор, перечень органов власти и должностных лиц, в деятельности которых осуществляется надзор, предмет надзора, пределы ответственности прокурора при осуществлении надзора [5].
В современной литературе распространена точка зрения, что понятие компетенция шире понятия полномочия. Так, например, профессор А. Ю. Винокуров под компетенцией понимает возможность применения прокурором установленных федеральным законодательством полномочий при осуществлении надзорной и иной деятельности в пределах закрепленной за ним территории или в рамках функционирования специальных объектов. В свою очередь полномочия определяются им как совокупность закрепленных законами или иными правовыми источниками правового регулирования форм выражения воли прокурора при осуществлении надзорной и иной деятельности [2, с. 210].
Чаще полномочия в научной литературе по теории прокурорской деятельности рассматриваются в несколько ином ракурсе, не через выражение воли прокурора, а как совокупность прав и обязанностей или исключительно как права.
Так, А. Ф. Козлов определяет полномочия как круг прав и обязанностей, которыми располагают должностные лица органов прокуратуры для выполнения возложенных на органы прокуратуры функций [9, с. 70]. Этой же точки зрения придерживаются В. М. Перфильев [11], Е. Р. Ергашев, Е. А. Габышева [6].
Полномочия как соответствующие права прокурора рассматрива.т, например, Ю. О. Карпышева [8, с. 94], А. Ю. Винокуров, поскольку «если подходить к вопросу с точки зрения смысла русского языка, то термин «полномочия» происходит от слов «полно мочь», которые синонимичны словам «иметь право» [3, с. 430].
Второй подход представляется более обоснованным. Закон «О прокуратуре Российской Федерации», закрепляя в ст. 22 перечень полномочий прокурора по надзору за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов использует формулировку «Прокурор при осуществлении возложенных на него функций вправе…».
Итак, как соотносятся между собой три понятия: пределы прокурорского надзора, полномочия и компетенция прокурора.
Пределы прокурорского надзора представляют собой очень важную правовую категорию, определяющую границы должного, возможного и запрещенного поведения при выборе прокурором объектов предстоящей проверки, применении полномочий и средств прокурорского реагирования на выявленные факты нарушения закона [7, с. 99].
Закон о прокуратуре и организационно-распорядительные документы Генеральной прокуратуры Российской Федерации не определяют пределы прокурорского надзора. Теория прокурорской деятельности рассматривает три составляющих пределов прокурорского надзора:
1) круг актов, исполнение которых контролирует прокурор;
2) круг объектов, за законностью деятельности которых осуществляется надзор;
3) полномочия прокурора [10].
Под полномочиями следует понимать права, предоставленные прокурору для выполнения возложенных на него функций.
Компетенция прокурора по надзору за исполнением законов представляют собой полномочия (права) и обязанности прокурора.
Конкретная прокурорская функция делает определение полномочий более содержательным. В частности, полномочия по надзору за исполнением законов можно определить как права, предоставленные прокурору для выявления и устранения нарушений закона, причин и условий им способствующих, определения и привлечения к ответственности лиц, виновных в допущенных нарушениях, установления наличия и размеров причиненного вреда, а также его возмещения.
Рассматривая соотношения понятий «компетенция прокурора» и «пределы прокурорского надзора», следует обратить внимание, что здесь будут иметь значение территория, а для специализированных прокуратур — объекты, которые закреплены за прокурором. Именно органы и организации, расположенные на территории, поднадзорной соответствующему прокурору, наполняют конкретикой предмет надзора, который у каждой прокуратуры будет уникальным.
Компетенция прокурора и пределы прокурорского надзора состоят из одних и тех же элементов, но есть принципиальное отличие, которое заложено в самих понятиях, но не является очевидным.
Пределы прокурорского надзора — понятие, относящееся к деятельности, а «компетенция» устанавливается для прокурора.
Кроме того, пределы прокурорского надзора очерчены законодательством и конкретизируются Генеральным прокурором РФ.
Компетенция устанавливается вышестоящим прокурором с учетом поднадзорной территории, объектов, уровня прокуратуры. Именно поэтому пределы прокурорского надзора для всех прокуроров будут одинаковыми, а компетенция будет различаться.
Литература:
- Берензон А. Д. Основные направления совершенствования общего надзора Советской прокуратуры: специальность 12.00.02: диссертация... доктора юридических наук. Москва, 1977. 393 с.
- Винокуров А. Ю. Научно-практический комментарий к Федеральному закону «О прокуратуре Российской Федерации» (постатейный). В 2 томах. Том 1. 3-е изд., перераб. и доп. М., 2018.
- Винокуров А. Ю. О соотношении понятий «компетенция» и «полномочия» // Избранные труды в 3-х томах. Том 1. М., 2017.
- Винокуров Ю. Е., Винокуров А. Ю. Пределы прокурорского надзора // «JUS EST: Юридическая энциклопедия». Серия «Academia» / под общ. ред. О. С. Капинус. Т. 3. М.: ООО «Буки Веди», 2017.
- Долежан В. В. Проблемы компетенции прокуратуры: специальность 12.00.11: автореферат диссертации... доктора юридических наук / Долежан Валентин Владимирович. Москва, 1991. 48 с.
- Ергашев Е. Р., Габышева Е. А. Правовые средства прокурора: проблемы осмысления, применения и правового регулирования // Российское право: образование, практика, наука. 2018. № 5. С. 38–44.
- Казарина А. Х. Предмет и пределы прокурорского надзора за исполнением законов (сфера предпринимательской и экономической деятельности). М., 2005.
- Карпышева Ю. О. Актуальные проблемы прокурорского надзора за исполнением законов: монография. Иркутск: Иркутский юридический институт (филиал) Университета прокуратуры Российской Федерации, 2020.
- Козлов А. Ф. Прокурорский надзор в Российской Федерации: общая часть. Учебное пособие. Екатеринбург, 1994. 95 с.
- Настольная книга прокурора. В 2 ч. Часть 1: практ. пособие / под общ. ред. О С. Капинус, С. Г. Кехлерова. 5-е изд., перераб. и доп. М.: Издательство Юрайт, 2019. 481 с.
- Перфильев В. М. Правовые средства прокурорского надзора в гражданском судопроизводстве // Прокурорский надзор и укрепление социалистической законности в Советском государстве: Межвуз. сб. науч. тр. Свердловск, 1981. С. 123–132.
