В статье рассматриваются вопросы становления и развития российского федерализма после распада СССР и до настоящего времени. Фактически выделено несколько особенностей развития российского федерализма. За чуть более тридцать лет был пройден период «парада суверенитетов» республик до жесткой централизации федеративных отношений, от фактически договорной федерации до конституционной.
Ключевые слова: федерализм, суверенитет республик, полномочия, механизмы управления, ответственность органов государственной власти.
На сегодняшний день вышло огромное количество публикаций, посвященных федеративным отношениям в Российской Федерации, особенно касающихся последних перемен за прошедшие пять лет, а именно во время правления В. В. Путина, которые трактуются учеными и политиками по-разному. Поэтому целью нашего исследования будет выявления самого хода развития федеративных отношений в течение последних лет на основе изменения федерального законодательства и содержания отношений центра и регионов.
Распад Советского Союза создал «благоприятную» почву для вполне осуществимой угрозы распада новых государств. Нельзя не упомянуть, что для Российской Федерации на начальном этапе становления имелась данная угроза. В начале 1990-х годов нужно было сделать выбор: дать регионам максимальную свободу действий, а именно их руководителям, либо добиться от их руководителей единообразного выполнения федеральных законов с провозглашенным строительством правового государства.
Был выбран первый вариант, который привел к «параду суверенитетов». В то время у Президента Российской Федерации не было достаточных правовых средств и механизма для того, чтобы принудить региональных лидеров даже в краях и областях. На том этапе советское законодательство в области федеративных отношений не соответствовало новой Конституции Российской Федерации [1, с. 278].
К слову, в период после «парада суверенитетов» имело место множество отклонений от конституционных норм, которые проявлялись в противоречиях конституций республик, а также региональных законодательных и правовых актов с Конституцией Российской Федерации и федеральными законами. В области политических отношениях многие регионы в лице их лидеров выделяли свое особое положение (республики Татарстан, Башкирия, Якутия, Тува, республики Северного Кавказа).
В виду этого и многих политических причин, после вступления на должность В. В. Путин решил изменить данную тенденцию. С 15 мая 2004 года им был введен институт полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах [2], который должен был решить некоторые проблемы в целях «необходимости укрепления страны, сильно ослабленной десятилетием социальной революции в России».
После введения данного института центр фактически подчинил этих руководителей себе по вопросам взаимоотношений органов исполнительной власти федерации и регионов по вопросам исключительного ведения Российской Федерации и совместного ведения, когда данные регионы должны были вынуждены сотрудничать с Правительством России.
29 июля 2000 года в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ» были внесены изменения и дополнения, которые ввели институт конституционной ответственности для органов государственной власти субъектов Российской Федерации, искоренив проблему несоответствия регионального законодательства федеральной конституции.
Далее был реформирован порядок формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, если ранее в него входили губернаторы и спикеры региональных парламентов по статусу, то после реформы направлялись от органов публичной власти представители. Как отмечает Н. М. Добрынин, деятельность верхней палаты парламента стала носить декоративный характер, после чего он перестал быть реальным рычагом сдержек и противовесов в федеративных отношениях, тем более — балансом политических сил [2, с. 14].
В дальнейшем Президент Российской Федерации принимает Указ о Государственном совете Российской Федерации, который начал выполнять координационные функции по взаимодействию органов власти центра и регионов, формирования единого правового пространства. Данный совещательный орган, по мнению многих ученых и политиков, стал «моральной компенсацией» губернаторам за потерю мест в верхней палате.
Чуть позже начался процесс «укрупнения регионов» с принятием Федерального конституционного закона «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в её составе нового субъекта Российской Федерации» от 17 декабря 2001 г. [5]. Принятие закона стало поводом для большого количества статей и публикаций ученых и политиков по вопросу укрупнения субъектов Российской Федерации, особенно после образования нового региона (Пермского края) путем объединения двух субъектов федерации — Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа.
В соответствии с Конституцией Российской Федерации (ст. 11 и 76) разграничение полномочий по предметам совместного ведения осуществляется двумя способами — договорами о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными и региональными органами государственной власти и федеральными законами. Россия выбрала договорный путь, что позволило сохранить единство России как государства и разграничить предметы ведения и полномочия в зависимости от политический ситуации в конкретных регионах.
Ряд внутрифедеральных договоров предоставил отдельным субъектам, входящим в состав Российской Федерации, преимущества и льготы в разных сферах, создающие более благоприятные условия по сравнению с другими. Кроме того, эти договоры нарушали основной закон — Конституцию Российской Федерации — в части разграничения полномочий. Принимая во внимание столь большое количество разногласий и нарушений, неустойчивость данной формы разделения властей, нарушение равноправия субъектов, входящих в состав Российской Федерации, и, как следствие, нарушение единства и целостности системы государственного управления, федеральный законодатель был вынужден прибегнуть к законодательному разграничению полномочий по предметам совместного ведения.
21 июня 2001 года был издан Указ Президента Российской Федерации, согласно которого была сформирована Комиссия при Президенте России по подготовке предложений о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления, которую возглавил Дмитрий Козак. А чуть позже принятие Федерального закона от 04.07.2003 № 95-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» внесло особую конкретизацию в полномочия федеральных органов исполнительной власти и органов власти субъектов Российской Федерации [5].
При разграничении полномочий между уровнями публичной власти тот факт, что каждый уровень должен иметь свои полномочия, считается положительным, на первый взгляд. Однако на деле произошло следующее — на места передалась основная масса базовых и затратных полномочий государства, что увеличило нагрузку на региональные бюджеты. Это привело к финансовой зависимости регионов к федеральному центру.
Обобщая вышеизложенное, отвечая на вопрос, почему центр пошел на конкретизацию отношений по жесткому пути, можно сказать, что во взаимоотношениях регионов с центром проявлялась скрытая унитарность, где правила игры строились не на формальном уровне, т. е. законодательном, а на неформальных институтах, которые основывались на использовании инструментов административного и экономико-бюджетного давления, а также скрытых переговоров.
Поэтому после прихода В. В. Путина к власти на фоне его всеобщей поддержки населением, недовольством региональной властью в проведении социально-экономической политики, формированием в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации «партии власти», поддерживающей курс нового Президента Российской Федерации на стабилизацию и централизацию в стране, многие лидеры пошли на ослабление своей политической позиции на федеральном уровне, что обусловлено принятием и поддержкой ряда законодательных инициатив главы государства, которые снизили статус региональной элиты. На сегодня мы можем видеть резкую перемену поведения региональной элиты по отношению к центру по усилению и централизации власти [3, с. 176].
С годами шли различные процессы, в том числе связанные с укрупнением российских регионов. Данные процессы шли по направлению соединения разных регионов: этнических округов, так называемыми, русскоязычными. Таким образом, появились Краснодарский край, упомянутый выше Пермский край и другие.
В 2012 году пост Президента снова занял Путин Владимир Владимирович, который взял вектор на эффективное управление и качественные связи центра с регионами. Был издан Указ Президента Российской Федерации от 21 мая 2012 года за № 636 [5]. На его основе было создано Министерство по развитию Дальнего Востока. Этот пример не единственный, поскольку с этого времени по 2020 год исправно работало Министерство по делам Северного Кавказа и другие министерства. Можем здесь подчеркнуть, что был сделан хороший шаг в укреплении отношений с удаленными регионами. Еще одним фактором изменений было то, что с 2012 по 2019 гг. целых три Указа Президента успешно вступили в силу, конкретизируя положения об оценке работы исполнительных органов субъектов в нашей стране.
Таким образом, мы выявляем существенную перестройку содержания федеративного устройства страны, переход на управляемую демократию со стороны центра по отношению к регионам, за которой скрывается унитаризм с присущими ему командно-административными методами управления.
На данный момент времени, исходя из начала спецоперации на территории Украины в 2020 г. и ранее начавшегося противостояния вирусу COVID-19, идет тенденция на конкретизацию полномочий руководства регионов РФ, увеличению их полномочий и, как видится, ответственности. Примером является то, что были расширены компетенции губернаторов для противостояния вирусу, что датируется апрелем 2020 г. Их полномочия расширялись в возможности ограничивать деятельность граждан для борьбы с пандемией.
При мобилизации населения на специальную военную операцию на губернаторов были возложены новые полномочия, регионы начали активно оказывать помощь семьям тех, кто был мобилизован и отправлен на СВО. Плюс ко всему, губернаторы обрабатывали обращения населения и решали возникшие проблемы.
Ещё один фактор нынешнего развития — изменения в Бюджетном кодексе Российской Федерации, а именно в ст. 135. Теперь регионы могут помогать друг другу путем предоставления субсидий на различные нужды. Примеры осуществления этой возможности уже есть. Так, Тверская область теперь может оказать помощь г. Бердянск, находящегося в Запорожской области, путем подписания соглашения [4, с. 19].
Российский федерализм развивался от договорного до конституционного. Если говорить о нынешнем этапе, то развиваются не только отношения между центральными и региональными органами власти, но и расширяются горизонтальные связи регионов. Самое важное, что стоит подчеркнуть — это наличие взаимной ответственности на каждом уровне управления и разграничение деятельности между Российской Федерацией и её субъектами, что закреплено в Конституции Российской Федерации.
Литература:
- Храмчихин А. В поисках идеального субъекта // Отечественные записки. — 2004. — № 2.
- Добрынин Н. М. Новый российский федерализм и конституционная реформа как неизбежность перемен // Журнал российского права. — 2004. — № 3. — С. 9–15.
- Панов П. В. «Централизация» глазами регионалистики// Полис: политические исследования. — 2004. — № 5. — С. 174 -177.
- Литвинова Т. Н. Эволюция российского федерализма в постсоветский период: этапы, тенденции, перспективы // Общество: политика, экономика, право. — 2023. — № 4. — С. 14 -20.
- Справочная правовая система «Консультант Плюс» — Режим доступа: http://www.consultant.ru/ (дата обращения: 20.12.2023).
