Согласно положениям Конституции РФ Совет Федерации — верхняя палата российского парламента — Федерального Собрания. Осуществление законодательных полномочий является основной функцией верхней палаты. [1] Однако не стоит забывать о том, что Совет Федерации также представляет интересы регионов. Именно таким образом субъекты РФ принимают участие в жизни государства.
В 2020 году вступили в силу изменения в основной закон, предусмотренные статьей 1 Закона РФ о поправке к Конституции РФ от 14 марта 2020 года № 1-ФКЗ «О совершенствовании регулирования отдельных вопросов организации и функционирования публичной власти». Поправками были расширены полномочия верхней палаты, а также изменен порядок её формирования. Так, в настоящее время в соответствии со статьей 95 в состав Совета Федерации входят по два представителя от каждого региона:
1) по одному от законодательного (представительного) и исполнительного органов государственной власти субъекта РФ — на срок полномочий такого органа;
2) Президент РФ, который прекратил исполнение своих полномочий в связи с истечением срока пребывания в должности либо досрочно в случае отставки, — пожизненно.
3) не более 30 представителей РФ, назначаемых Президентом РФ, из которых не более 7 могут быть назначены пожизненно.
Совет Федерации, несмотря на наличие у него значимых полномочий в системе разделения властей, в настоящее время трудно назвать органом, занимающим влиятельное место. Основной причиной этого является порядок формирования верхней палаты, который был нечетко закреплен в Конституции РФ, а затем стал подвергаться постоянным изменениям через принятие и внесение поправок в федеральное законодательство. Следует обратить внимание на то, что с 1993 года порядок формирования верхней палаты менялся несколько раз. Думается, что рассматриваемую проблему можно отнести к проблемам стабильности законодательства, поскольку частое изменение порядка формирования отрицательно сказывается на эффективности работы верхней палаты. [4] Известно, что порядок формирования Совета Федерации прошел три этапа:
а) прямые выборы в соответствии с переходными положениями Конституции РФ;
б) вхождение по должности глав законодательных и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ;
в) делегирование указанными органами по одному представителю в состав Совета Федерации.
Не теряет актуальности вопрос о том, какой порядок формирования верхней палаты российского парламента будет наиболее подходящим. Существует мнение, что оптимальным вариантом является включение глав высших органов государственной власти регионов в Совет Федерации. Один из разработчиков основного закона нашего государства С. М. Шахрай считает, что присутствие глав регионов в верхней палате придает Совету Федерации больший политический вес, что повышает авторитет данного органа среди населения. Тем не менее, этот механизм также подвергается критике со стороны других ученых. Так, к примеру, А. А. Миерхольд отмечает, что человек, являющийся главой региона и в то же время сенатором, не способен эффективно выполнять обязанности на обеих должностях одновременно. К тому же его участие в обоих органах требует регулярного присутствия, как в Москве, так и в самом регионе, что оказывает непосредственное влияние на его производительность. [7, с. 138] Кроме этого, четко прослеживается проблема нарушения принципа разделения властей, так как в деятельности законодательного органа участвуют представители исполнительной власти. Следует отметить, что этот же недостаток можно отнести и к существующему механизму формирования верхней палаты парламента.
При рассмотрении данных проблем возникает вопрос о том, каким образом следует формировать Совет Федерации, чтобы он одновременно обладал авторитетом и активно участвовал в системе разделения властей, а также, чтобы сенаторы относились именно к законодательной ветви власти и не были загружены обязанностями в других органах власти.
Учитывая все вышесказанное, можно прийти к выводу о том, что самым подходящим порядком формирования Совета Федерации будет проведение прямых выборов, основанных на всеобщем равном и прямом избирательном праве при тайном голосовании. При этом невозможно не согласиться, что данный порядок формирования имеет как достоинства, так и недостатки. Один из плюсов, который можно выделить при проведении прямых выборов — высокий демократический потенциал. Однако в качестве недостатка можно отметить, что существует большая вероятность избрания не самых компетентных представителей народа.
Кроме вышеупомянутого, существуют и другие доводы в пользу закрепления прямых выборов в Совет Федерации на законодательном уровне. Одним из аргументов «за» прямые выборы является то, что сенаторы, которые будут непосредственно избраны гражданами из разных регионов, смогут обеспечить независимость деятельности верхней палаты, тем самым повысив ее авторитет.[5, с. 163]Это обусловлено тем, что при прямых выборах избиратель голосует за кандидата в сенаторы верхней палаты, а не за лицо, которое изначально избирается для осуществления государственной власти внутри своего региона. Таким образом, исключается зависимость сенатора от органов законодательной или исполнительной власти региона, которые его назначили на должность, что способствует независимости деятельности Совета Федерации.
Хочется отдельно коснуться вопроса о представителях верхней палаты, назначаемых главой государства. Согласно статье 95 основного закона Президент РФ имеет право назначить до 30 представителей верхней палаты, не более 7 из которых могут быть назначены пожизненно. Интересно, что пожизненно могут быть назначены граждане, которые имеют выдающиеся заслуги перед страной в общественной и государственной сферах деятельности. В 2014 году данная норма впервые возникла в Конституции и впоследствии была усовершенствована в 2020 году при введении новых поправок. Данный институт подвергается обоснованной критике, так как с момента создания рассматриваемой статьи в Совете Федерации все еще не назначен ни один представитель Российской Федерации. Это означает, что норма до сегодняшнего дня не задействована. Кроме этого, не так давно институт представителей верхней палаты был урегулирован на уровне федерального законодательства после принятия Федерального закона от 22.12.2020 № 439-ФЗ «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации». Это означает, что в течение длительного времени не была конкретизирована важная конституционная норма, закрепляющая порядок формирования постоянно действующего органа. В таком случае возникает вопрос о важности и необходимости существования данной нормы. Учитывая вышеизложенное, кажется разумным полностью отменить данный порядок и установить процедуру формирования, согласно которой в Совет Федерации будут входить только сенаторы, избранные гражданами РФ на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права гражданами РФ.
Кроме этого, прямые выборы в Совет Федерации помогут разделить политическую власть между государственными органами в целом, а также укрепить сам российский парламент, что будет отвечать требованиям общества касаемо более активного участия граждан в политической жизни страны. Это позволит гражданам инициировать новые законы либо отменять решения, принимаемые законодательными органами, тем самым, приводя к более представительной политике, базирующейся на власти народа. [3, с. 17]
Таким образом, можно сделать следующий вывод: Совет Федерации должен играть ключевую роль в системе сдержек и противовесов наряду с Государственной Думой и Президентом РФ, учитывая свои полномочия закрепленные основным законом и другими нормативно-правовыми актами. Стоит заметить, что на сегодняшний день Совет Федерации не в полной мере выполняет свою роль в системе разделения властей по причине неэффективного порядка формирования верхней палаты российского парламента. Для решения этой проблемы предлагается в качестве первоначального шага изменить порядок формирования Совета Федерации как на конституционном, так и на законодательном уровне, установив прямые выборы сенаторов РФ.
Литература:
- Конституция Российской Федерации // СПС «КонсультантПлюс».
- Федеральный закон от 22.12.2020 № 439-ФЗ «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации» // СПС «КонсультантПлюс».
- Боков Ю. А. Об определении конституционно-правового термина «Народ» // Юридическая наука. — 2019. — № 10. — С. 14–18.
- Давыдова М. Л. Законотворческие риски и проблема стабильности законодательства // Юридическая техника. — 2019. — № 13. — С. 155–160.
- Дресвянин Д. А. Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации: место в системе разделения властей и перспективы совершенствования порядка формирования // Вопросы российской юстиции. — 2021. — № 11. — С. 147–169.
- Миерхольд А. А. Конституционная эволюция порядка формирования и полномочий Совета Федерации Федерального Собрания РФ // LEX RUSSICA. 2018. № 11. С. 134–144.
- Сайбулаева С. А. Парламент Российской Федерации: эволюция организации и функционирования // Конституционное и муниципальное право. — 2020. — № 12. — С. 65–68.
- Сайфутдинова В. М. Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации: специфика и перспективы / В. М. Сайфутдинова // Актуальные проблемы российского права. — 2017. — № 8 (81). — С. 34–42.
- Чепурнова Н. М., Степанян С. А. Совет Федерации Федерального Собрания в системе разделения властей // Закон и право. — 2020. — № 7. — С. 15–21.
