Значительную роль в конституционно-правовом развитии Российской Федерации и зарубежных стран традиционного играет принцип разделения властей, признаваемый неотъемлемым элементом правовой государственности. Коллегиальным органом исполнительной власти, наделенным общей компетенцией и осуществляющим руководство государственным управлением является правительство. В статье проводится сравнительно-правовой анализ конституционно-правовых основ регулирования порядка формирования Правительства в Российской Федерации и зарубежных странах.
Ключевые слова: правительство, порядок формирования, Российская Федерация, президентская республика, парламентская республика
В конституциях зарубежных стран встречаются различные наименования правительства. Так, например, в Норвегии, Швеции, КНР, Дании правительство официально называется Государственным советом, в Швейцарии, Германии — Федеральным советом, в КНДР — Административным советом, в Японии — Кабинетом, в Индии, Франции, Италии — Советом министров.
В странах с парламентарными формами правления правительство обычно выступает коллегиальным носителем исполнительной власти, образующимся на парламентской основе и ответственным перед парламентом за проводимый политический курс. Так, в соответствии с п. 1 ст. 84 Конституции Греции 1975 г. «правительство должно пользоваться доверием парламента. В 15-дневный срок после принятия присяги премьер-министром правительство обязано запросить у парламента вотум доверия; оно может также сделать это в любой другой момент». При этом «парламент может своим решением лишить доверия правительство или кого-либо из его членов» (п. 2 ст. 84) [8].
Основные законы ряда президентских республик формально не предусматривают функционирования подобного органа и упоминают лишь о главе государства и отдельных министрах (например, Конституция Никарагуа 1987 г., Конституция Бразилии 1988 г.).
В Конституции США 1787 г. понятие «правительство» также не используется, и лишь в XXV поправке к Конституции применяется термин «высшие должностные лица департаментов исполнительной власти (Раздел IV). В качестве совещательного органа при Президенте США функционирует кабинет министров, созданный вне конституционных положений [9]. В научной американской литературе отмечается, что «кабинет является преимущественно фикцией» [10].
По мнению А. А. Мишина, Соединенные Штаты Америки относятся к той небольшой группе государств, в которых правительство как коллегиальный орган исполнительной власти конституцией не признается [6]. Однако в совокупности федеральные исполнительные органы и их руководители называются объединяющим понятием «администрация президента» или «кабинет», деятельность которой аналогична и по составу и по функциям органам правительственного типа. Термин «администрация президента» в США был введен для обозначения штата помощников президента. В данном случае президентской администрацией именуются члены кабинета и сотрудники исполнительного управления президента. Именно эти органы в совокупности осуществляют функции, которые в других странах возлагаются на правительства [3].
В Скандинавских странах обычно различаются Государственный совет, в котором председательствует глава государства, и Совет министров, заседающий под председательством премьер-министра. Так, в соответствии с разд. 17(1) ч. III Конституции Дании 1953 г. «министры, члены правительства образуют Государственный совет, в состав которого входит также престолонаследник по достижении совершеннолетия» [11].
Для большинства конституций зарубежных стран характерно отсутствие четкого определения компетенции правительства, что позволяет говорить о том, что оно относится к числу органов, осуществляющих текущее управление страной, охватывая при этом любые вопросы государственной жизни [7].
Так, например, Конституцией Франции 1958 г. вводится «бицефальная» («двуглавая») модель исполнительной власти, разделенной между Президентом и премьером. Между тем, четкого конституционного регулирования их полномочия не получили. Возможно две модели разграничения их полномочий: разделение при сохранении Президентом превосходства, вытекающего из его статуса, и особой легитимности, а премьером — свободы действий в руководстве правительством, влиянии на администрацию и парламентскую работу, либо оценку правительства как группы исполнителей управленческих задач.
Конституция Франции 1958 г. регулирует статус правительства весьма кратко в ст. ст. 20–23 Раздела III. Так, согласно ст. 20 «Правительство определяет и проводит политику нации. В его распоряжении находятся администрация и вооруженные силы. Оно несет ответственность перед Парламентом в условиях и в соответствии с процедурами, предусмотренными статьями 49 и 50».
Особенностью структуры правительства Франции, является то, что Конституция различает два понятия «Совет министров» (правительство, заседающее под председательством главы государства) и «Совет кабинета» (правительство, заседающее под председательством премьер-министра).
В России в период с 1946 г. по 1991 г., до преобразования РСФСР в Российскую Федерацию, действовал Совет министров РСФСР, являвшийся высшим исполнительным и распорядительным органом государственной власти.
Произошедшие в последние годы изменения в социально-экономическом и политическом развитии Российской Федерации предопределили необходимость модернизации существующей системы государственного управления. В этих целях в 2020 г. была осуществлена конституционная реформа, результатом которой явилось существенное преобразование модели организации публичной власти, в том числе в области взаимоотношений Президента Российской Федерации и исполнительной власти.
Законом Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации от 14 марта 2020 г. № 1-ФКЗ «О совершенствовании регулирования отдельных вопросов организации и функционирования публичной власти» [1] был подвергнут изменениям административно-правовой статус Председателя Правительства Российской Федерации, а также Правительства РФ, который во многом стал более зависим от Президента Российской Федерации.
В Российской Федерации нормативную основу деятельности Правительства Российской Федерации составляет Конституция Российской Федерации, в которой в статье 10 одной из основ конституционного строя провозглашается закрепленный принцип разделения властей, где наряду с законодательной и судебной властями реализуется и исполнительная.
В соответствии со ст. 110 Конституции Российской Федерации исполнительную власть Российской Федерации осуществляет Правительство Российской Федерации под общим руководством Президента Российской Федерации.
Правительство Российской Федерации руководит деятельностью федеральных органов исполнительной власти, за исключением федеральных органов исполнительной власти, руководство деятельностью которых осуществляет Президент Российской Федерации.
Анализ приведенных конституционных положений позволяет констатировать главенствующую роль Правительства Российской Федерации в системе разделения властей. Правительство Российской Федерации является коллегиальным органом, возглавляющим единую систему исполнительной власти Российской Федерации, действующим на основе Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов и нормативных указов Президента Российской Федерации. В качестве основных принципов деятельности Правительства Российской Федерации закон устанавливает народовластие, федерализм, разделение властей, ответственность, гласность и обеспечение прав и свобод человека и гражданина.
Правовая основа деятельности Правительства Российской Федерации, порядок его формирования, а также его полномочия определены в главе 6 Конституции РФ, положениях Федерального конституционного закона от 06 ноября 2020 г. № 4-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» (далее — Закон № 4-ФКЗ) [2].
Таким образом, сравнивая конституционно-правовые основы регулирования порядка формирования правительства в Российской Федерации и зарубежных странах, следует сказать, что при отсутствии единого наименования в последнем случае правительство относится к числу коллегиальных органов исполнительной власти, осуществляющих текущее управление страной.
Литература:
- О совершенствовании регулирования отдельных вопросов организации и функционирования публичной власти: [закон Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации: одобрен Гос. Думой 11 марта 2020 г.: одобрен Советом Федерации 11 марта 2020 г.] // Собрание законодательства Рос. Федерации. — 2020. — № 11. — Ст. 1416.
- О Правительстве Российской Федерации: [федер. конст. закон: одобрен Гос. Думой 27 октября 2020 г.: одобрен Советом Федерации 3 ноября 2020 г.] // Собрание законодательства Рос. Федерации. — 2020. — № 45. — Ст. 7061.
- Козырин, А. Н. Правительство в зарубежных странах [учебное пособие] / А. Н. Козырин, Е. К. Глушко. — Москва: Ось-89, 2007. — 237 с.
- Конституции государств Европы: в 3 т. Т. 1 — Москва: Норма, 2001. — 816 с.
- Конституции зарубежных государств: Великобритания, Франция, Германия, Италия, Соединенные Штаты Америки, Япония, Бразилия [учебное пособие] / В. В. Маклаков. — 7-е изд., перераб. и доп. — Москва: Волтерс Клувер, 2010. — 624 с.
- Мишин, А. А. Принцип разделения властей в конституционном механизме США / А. А. Мишин. — Москва: Наука, 1984. — 190 с.
- Страшун, Б. А. Конституционное (государственное) право зарубежных стран. Общая часть [учебник] / Б. А. Страшун. — 4-e изд., обновл. — Москва: НОРМА: ИНФРА-М, 2010. — 896 с.
- Конституция Греции // Конституции государств Европы. М., 2001. С. 87.
- Конституция Соединенных Штатов Америки: Конституции зарубежных стран / В. В. Маклаков. М., 2009. С. 88.
- WilsonJ.Q., DiIulioJ.J. Jr. American Government: Institutions and Politics. Lexington, 2007. P. 360.
- Конституция Королевства Дании // Конституции государств Европы. М., 2001. С. 57.
