К вопросу об основаниях прокурорской проверки соблюдения законов



В данной статье поднят вопрос об основаниях проведения прокурорской проверки, которая на сегодняшний день является одним из наиболее актуальных инструментов в распоряжении прокурора по надзору за соблюдением законов. Законодательство предусматривает достаточно широкий круг источников информации, которые могут выступать основанием к проведению прокурорской проверки, однако, не конкретизирует его, что приводит к проблемам в правоприменительной практике. Наиболее подробно раскрывает вопрос о примерах источников информации как оснований к проверке Постановление Конституционного Суда РФ от 17.02.2015 № 2-П. В отдельных документах Генпрокуратуры России также можно встретить указание на тот или иной источник информации. Однако, несмотря на это на сегодняшний день остается актуальным вопрос, касаемо отдельных оснований прокурорской проверки — речь идет о поручениях вышестоящей прокуратуры или Президента РФ и план работы прокуратуры.

Ключевые слова: прокурор, прокурорская проверка, основания, поручения, план работы прокуратуры.

This article raises the question of the grounds for conducting a prosecutor's check, which today is one of the most relevant tools at the disposal of the prosecutor for the supervision of compliance with laws. The legislation provides for a fairly wide range of sources of information that can serve as a basis for conducting a prosecutor's check, however, it does not specify it, which leads to problems in law enforcement practice. The Resolution of the Constitutional Court of the Russian Federation dated 02/17/2015 No. 2-P reveals in the most detail the question of examples of information sources as grounds for verification. In some documents of the Prosecutor General's Office of Russia, you can also find an indication of one or another source of information. However, despite this, the issue remains relevant today with regard to certain grounds for a prosecutor's check — we are talking about the instructions of a higher prosecutor's office or the President of the Russian Federation and the prosecutor's office's work plan.

Keywords: prosecutor, prosecutor's check, grounds, instructions, prosecutor's office work plan.

Особое место в системе обеспечения законности и правопорядка занимает прокуратура Российской Федерации — свои обширные полномочия в данной сфере она осуществляет как единолично, так и совместно с другими государственными органами. Прокурорская проверка выступает особым полномочием в структуре полномочий по проверке соблюдения законов, посредством проверки наиболее часто устанавливается факт нарушения законов, а также способствующие нарушению условия и причины.

Основная часть

Многие ученые приходят к выводу о том, что прокурорская проверка является не сколько полномочием, а сколько самостоятельной организационной формой системного применения иных предусмотренных законом полномочий по проверке законности [1, с. 67]. В целом с данной точкой зрения стоит согласить и привести следующий пример. В рамках прокурорской проверки находят свое применение такие полномочия как возможность беспрепятственно входить на территории и в помещения поднадзорных органов, иметь доступ к их документам и материалам (п. 1 ст. 22 Закона о прокуратуре).

Относительно оснований проверки, то необходимо отменить положения п. 2 ст. 21 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» от 17.01.1992 № 2202–1 (далее — ФЗ «О прокуратуре РФ»), в соответствии с которыми: «Проверка исполнения законов проводится на основании поступившей в органы прокуратуры информации о фактах нарушения законов, требующих принятия мер прокурором, в случае, если эти сведения нельзя подтвердить или опровергнуть без проведения указанной проверки» [14].

Что же касается круга источников информации, свидетельствующих о нарушении законов, то стоит отметить Приказ Генпрокуратуры России от 07.12.2007 № 195 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина», где определены основные источники информации, выступающие основанием к инициированию прокурорской проверки, среди оснований указываются обращения граждан, высказывания должностных лиц, сообщения средств массовой информации, материалы уголовных, гражданских, арбитражных и административных дел, результаты анализа статистики, прокурорской и правоприменительной практики, а также прочие материалы, содержащие достаточные данные о нарушениях закона [15].

Действовавший до 2021 года Приказ Генпрокуратуры России от 01.04.2014 № 165 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов об охране окружающей среды и природопользовании», в п. 3.2. указывал также на возможность использования информации, полученной из «информационно-телекоммуникационной сети Интернет, уделяя особое внимание мониторингу сайтов Минприроды России и других уполномоченных в этой сфере органов, Росстата, общественных экологических организаций, новостных сайтов» [16]. Кроме этого, в данном приказе указывается важность организации «системного сбора и анализа информации, характеризующей состояние законности в области охраны окружающей среды и природопользования, включая статистические и другие данные от органов государственной власти, местного самоуправления, научных учреждений и публикации в средствах массовой информации» [16].

В последствии отменивший его Приказ Генпрокуратуры России от 15.04.2021 № 198 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законодательства в экологической сфере» сократил формулировку до следующей: «В качестве источника информации активно использовать информационно-телекоммуникационную сеть «Интернет», данные федеральных государственных информационных систем» [17]. Что в целом указывает на достаточно широкий круг источников информации, выступающих основанием к проведению прокурорской проверки.

Кроме этого, обратимся к Постановление Конституционного Суда РФ от 17.02.2015 № 2-П, в п. 5.2 указывается следующее: «В действующем правовом регулировании допускается осуществление прокурорского надзора за исполнением законов не только в связи с конкретными обращениями (так называемые инцидентные основания) и, соответственно, не исключается возможность проведения прокурорских проверок … в инициативном порядке, основания и поводы для которых тем не менее не могут определяться произвольно, — они должны быть связаны с конкретными сведениями, указывающими на наличие в деятельности … организации и ее должностных лиц признаков нарушений законов, притом что неопределенность в отношении правовой квалификации таких фактов не может быть устранена посредством взаимодействия органов прокуратуры с государственным органом, осуществляющим федеральный государственный надзор за деятельностью … организаций» [2].

Фактическое наличие информации, на основе которой принимается решение о инициировании прокурорской проверки с целью установления факт нарушения закона или его отсутствия, считается обязательным условием. В случае обжалования действий прокурора по проведению проверки, особенно в части наличия законных оснований для нее, суд обязан запросить те материалы, которые послужили основой для принятых решений, и оценить их в контексте их допустимости в данном конкретном случае.

В виду этого, представляется, что у работников прокуратуры не должно возникнуть значительных трудностей при формулировании оснований для проведения проверки, особенно при наличии соответствующей информации в прокуратуре о нарушениях законов.

Вместе с этим можно заметить продолжающуюся в научных публикациях дискуссию о допустимости таких оснований к проведению прокурорских проверок как «поручение (задание) вышестоящей прокуратуры» либо «соответствующий пункт плана работы прокуратуры». Данные дискуссии выходят из непосредственной практики сотрудников прокуратуры, которая также, очевидно, не единообразна. Поскольку, вышестоящая прокуратура часто направляет задания на проведение плановых или внеплановых проверок в нижестоящие органы. В некоторых субъектах РФ такая формулировка основания для проверки через поручение (задание) вышестоящей прокуратуры допускается, в то время как в других категорически отвергается [3, с.49].

Карпышевой Ю. О. в рамках монографии «Актуальные проблемы прокурорского надзора за исполнением законов» проведено исследование на предмет выявления оснований к проведению прокурорской проверки. По результатам проведенного исследования, автор отметила следующее: подавляющее количество опрошенных работников прокуратуры в качестве основания к проведению прокурорской проверки привели «поручение (задание) вышестоящей прокуратуры» и «соответствующий пункт плана работы прокуратуры» [3, с. 52].

Так, например, Девятый арбитражный апелляционный суд указал: «В качестве повода для прокурорских проверок рассматривать материалы уголовных, гражданских, арбитражных и административных дел, сведения, полученные из средств массовой информации, сети «Интернет», а также поручения вышестоящих прокуратур» [4]. Также нередка практика указания на достаточность поручения вышестоящей прокуратуры для прокуратуры как основания для проведения проверки [5], [6], [7].

Что же касается такого основания, как «соответствующий пункт плана работы прокуратуры», то отметим следующее: практика содержит не меньшее примеров признания судом данного основания для проведения прокурорской проверки. Так, например, на основании п. 10 плана работы прокуратуры на 1-е полугодие 2014 года прокуратурой города Советска в мае 2014 года проведена плановая проверка соблюдения лицензионных требований юридическими лицами, осуществляющими фармацевтическую деятельность на территории города Советска Калининградской области [8]. Или в ином случае суд установил, что согласно плану работы прокуратуры, основанием для проведенной в отношении общества проверки явился статистический анализ результатов, ранее проведенных в сфере недропользования проверок и характер выявленных при этом нарушений законодательства, изложенный в рапорте старшего помощника прокурора Сизова Д. В. от 03.07.2017 [9].

Однако, если оценить вкупе практику обжалования оснований проведения прокурорской проверки, то можно прийти к следующим выводам. Представленная Генеральной прокуратуры РФ информация о практике рассмотрения судами дел по искам к органам прокуратуры в связи с организацией и проведением проверок юридических лиц и предпринимателей свидетельствует о том, что удельный вес данной категории споров среди общего количества дел об обжаловании действий (решений) органов прокуратуры составил 7,2 %. А объем удовлетворенных исков по данной категории дел от всего объема рассмотренных на 2018 год исков составил 10,1 %, что в целом превышает объем удовлетворенных исков, например, по делам об обжаловании действий (бездействия) органов прокуратуры в целом (4 %) [10, с. 46]. Что указывает на значительный уровень актуальности данного вопроса.

Опрошенные, в рамках исследования Карпышевой Ю. О., указали, что в рамках дел об оспаривании оснований к проведению прокурорской проверки, суд исходит из детального анализа соответствующего плана работы или полученное поручение (задание) и, как правило, приходят к выводу о законности действий прокурора [3, с. 49].

На этом моменте стоит пояснить следующее. Само по себе указание как основания подошедший согласно плану срок проведения прокурорской проверки или поручение вышестоящей прокуратуры нельзя назвать в полной мере основанием к проведению прокурорской проверки, поскольку не указывается конкретная информация о возможном нарушении закона. То есть, данные основания не являются источником информации о нарушении закона. Однако при их формулировании в тексте должна быть включена информация, вызвавшая необходимость проведения соответствующей проверки, и именно эту информацию следует использовать при заполнении решения о проведении проверки.

Прокурорские работники нередко сталкиваются с ситуацией, когда в поступившем задании, особенно в случае внеплановых проверок, отсутствует явное обоснование. Это особенно характерно при неотложной необходимости оперативной проверки исполнения закона в связи с чрезвычайным происшествием или другим резонансным событием [11, с. 128]. В этих случаях прокуроры городов и районов получают задания на проведение соответствующих проверок, которые иногда могут быть поручены самим Президентом России.

При таких обстоятельствах возникает закономерный вопрос о формулировке основания при формировании необходимых для проведения проверки документов. Как справедливо отмечает Карпышева Ю. О.: «Не всегда сведения о состоянии законности на конкретной территории свидетельствуют о наличии нарушений, а значит и оснований для проведения проверки в соответствующей сфере» [12, с. 29].

Данный вопрос широко обсуждается в научной литературе, в частности Е. А. Борисенко отмечает: «Отсутствие единого понимания, обусловленного несовершенством законодательной регламентации, приводит к затруднениям при решении работником прокуратуры конкретного вопроса о достаточности оснований для организации и проведения проверки» [10, с. 46].

В Федеральном законе от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» для контролирующих органов в п. 3 ч. 2 ст. 10, в качестве одного из оснований проведения внеплановой проверки, указано «приказ (распоряжение) руководителя органа государственного контроля (надзора), изданный в соответствии с поручениями Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и на основании требования прокурора о проведении внеплановой проверки» [18].

Учитывая официальную позицию Конституционного Суда РФ, отмеченную в Постановлении от 17.02.2015 № 2-П, о необходимости более подробной регламентации порядка проведения прокурором проверок, думается, что на сегодняшний день назрела реальная необходимость внесения дополнений в законодательство о прокуратуре касаемо оснований к проведению прокурорской проверки.

Как указывается в материалах правоприменительной практики и научных публикациях, на текущий момент работники прокуратур районного уровня, ориентированные на недопустимость указания поручения или задания вышестоящей прокуратуры в качестве основания проверки, сталкиваются с затруднениями при заполнении решения о проведении проверки в части определения основания [13, с. 60]. В каждом конкретном случае, при получении заданий, в тексте которых не разъяснена конкретная информация о нарушении закона, то есть фактически отсутствует основания, прокурорам приходится проявлять смекалку для получения информации, которую можно будет использовать в качестве основания ее проведения, что сказывается на оперативности и эффективности деятельности прокурора.

Заключение

В виду всего вышесказанного, представляется разумным внести дополнение в Закон о прокуратуре, предусматривающее возможность проведения «общенадзорных» проверок прокурором на основании распоряжения Генерального прокурора РФ, выпущенного во исполнение поручений Президента России или Правительства РФ.

Кроме того, в целях преодоления данной проблемы представляется важным, указать уполномоченным к направлению поручений в нижестоящие прокуратуры на необходимость указания сведения, послужившие поводом для формирования поручения о проведении прокурорской проверки. Это позволит прокурорам на местах избежать дополнительных трудностей и ускорит процесс проведения проверок.

Литература:

1. Артамонов, А. Н. Полномочия прокурора при надзоре за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина / А. Н. Артамонов. — Текст: непосредственный // Законодательство и практика. — 2019. — № 1(42). — С. 61–70.
2. Постановление Конституционного Суда РФ от 17.02.2015 № 2-П «По делу о проверке конституционности положений пункта 1 статьи 6, пункта 2 статьи 21 и пункта 1 статьи 22 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» в связи с жалобами межрегиональной ассоциации правозащитных общественных объединений «Агора», межрегиональной общественной организации «Правозащитный центр «Мемориал», международной общественной организации «Международное историко-просветительское, благотворительное и правозащитное общество «Мемориал», региональной общественной благотворительной организации помощи беженцам и вынужденным переселенцам «Гражданское содействие», автономной некоммерческой организации правовых, информационных и экспертных услуг «Забайкальский правозащитный центр», регионального общественного фонда «Международный стандарт» в Республике Башкортостан и гражданки С. А. Ганнушкиной» // СПС «Консультант»: [сайт]. — URL: https://www.consultant.ru (дата обращения: 24.01.2024).
3. Карпышева, Ю. О. Актуальные проблемы прокурорского надзора за исполнением законов: монография / Ю. О. Карпышева. — Иркутск: Иркутский юридический институт (филиал) федерального государственного казенного образовательного учреждения высшего образования «Университет прокуратуры Российской Федерации», 2020. — 147 с. С. 49. — Текст: непосредственный.
4. Постановление Девятого арбитражного апелляционного суда от 30 марта 2021 г. № 09АП-5637/21 // Судебные и нормативные акты РФ: [сайт]. — URL: https://sudact.ru/ (дата обращения: 13.01.2024). — Текст: электронный.
5. Постановление Арбитражного суда Московского округа от 19 июля 2021 г. № Ф05–14687/21 по делу № А40–130047/2020 // Судебные и нормативные акты РФ: [сайт]. — URL: https://sudact.ru/ (дата обращения: 03.01.2024). — Текст: электронный.
6. Постановление Второго арбитражного апелляционного суда от 25 мая 2016 г. № 02АП-2318/16// Судебные и нормативные акты РФ: [сайт]. — URL: https://sudact.ru/ (дата обращения: 13.01.2024). — Текст: электронный.
7. Кассационное определение СК по административным делам Второго кассационного суда общей юрисдикции от 15 июля 2020 г. по делу № 8а-16179/2020 [88а-15646/2020] // Судебные и нормативные акты РФ: [сайт]. — URL: https://sudact.ru/ (дата обращения: 13.01.2024). — Текст: электронный.
8. Постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 16 декабря 2019 г. № 13АП-24521/19 // Судебные и нормативные акты РФ: [сайт]. — URL: https://sudact.ru/ (дата обращения: 13.01.2024). — Текст: электронный.
9. Постановление Арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 20 июля 2018 г. № Ф08–5353/18 по делу № А63–19363/2017 // Судебные и нормативные акты РФ: [сайт]. — URL: https://sudact.ru/ (дата обращения: 13.01.2024). — Текст: электронный.
10. Борисенко, Е. А. Основания проведения проверок исполнения законов и соблюдения прав и свобод человека и гражданина: научный подход и предложения / Е. А. Борисенко. — Текст: непосредственный // Вестник университета прокуратуры РФ. –2019. — № 6. — С. 46.
11. Обуховский, И. Н. Прокурорская проверка как основная форма выявления нарушений законодательства в государстве / И. Н. Обуховский, Т. С. Шнякина. — Текст: непосредственный // Военное право. — 2017. — № 3(43). — С. 126–132.
12. Карпышева, Ю. О. Актуальные проблемы принятия прокурором решения о проведении проверки исполнения законов в порядке ст. 21 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации»: учебное пособие / Ю. О. Карпышева. — Иркутск: Иркутский юридический институт (филиал) Университета прокуратуры Российской Федерации, 2019. — С. 29. — Текст: непосредственный.
13. Куценко, Д. О. Прокурорский надзор в РФ: проблемы и перспективы / Д. О. Куценко // ADVANCED SCIENCE: сборник статей XIV Международной научно-практической конференции. — Пенза: «Наука и Просвещение» (ИП Гуляев Г. Ю.), 2020. — С. 59–61. — Текст: непосредственный.
14. О прокуратуре Российской Федерации : Федеральный закон от 17.01.1992 N 2202-1 (ред. от 25.12.2023) // СПС «Консультант». URL: https://www.consultant.ru (дата обращения: 24.01.2024).
15. Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина : Приказ Генпрокуратуры России от 07.12.2007 N 195 (ред. от 31.08.2023) // СПС «Консультант». URL: https://www.consultant.ru (дата обращения: 24.01.2024).
16. Об организации прокурорского надзора за исполнением законов об охране окружающей среды и природопользовании : Приказ Генпрокуратуры России от 01.04.2014 № 165. П. 3.2 // СПС «Консультант». URL: https://www.consultant.ru (дата обращения: 24.01.2024).
17. Об организации прокурорского надзора за исполнением законодательства в экологической сфере Приказ Генпрокуратуры России от 15.04.2021 N 198 (ред. от 25.11.2022) // СПС «Консультант». URL: https://www.consultant.ru (дата обращения: 24.01.2024).
18. О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля Федеральный закон от 26.12.2008 N 294-ФЗ (ред. от 24.07.2023) // СПС «Консультант». URL: https://www.consultant.ru (дата обращения: 24.01.2024).