В статье автор исследует правовое закрепление и действие принципа участия граждан в бюджетном процессе в аспекте проведения публичных слушаний по местному бюджету.
Ключевые слова: местный бюджет, бюджетный процесс, муниципальное образование, бюджетный кодекс, принцип участия граждан.
Законодатель к одному из главных принципов, на которых основана бюджетная система РФ, в статье 36 Бюджетного кодекса РФ [1] относит принцип прозрачности (открытости). При этом его достижение должно обеспечиваться, в частности, путем проведения публичных слушаний по проекту местного бюджета и годовому отчету об его исполнении, целью которых является, не что иное, как изучение общественного мнения жителей муниципального образования на данную тему.
По нашему мнению, для соблюдения принципа прозрачности (открытости), данные публичные слушания не должны носить формальный характер, а их проведение должно быть направлено на обеспечения выявления общественного мнения населения о потребностях и приоритетах местного сообщества, подготовку предложений и рекомендаций по данному вопросу.
При этом, в ноябре 2021 года законодатель Федеральным законом № 384-ФЗ [1] вносит изменения в статью 28 Бюджетного кодекса РФ и в перечень принципов бюджетной системы РФ вводит новое дополнительное основополагающее положение: принцип участия граждан в бюджетном процессе.
В целом принципы любой отрасли, и бюджетного права в частности, являются основой для разработки и применения правовых норм и процедур в конкретной отрасли права. Определяя цели и задачи деятельности в данной области права, они помогают, в том числе, обеспечить справедливость, равенство и защиту прав и свобод граждан.
Как следует из таблицы поправок Комитета Государственной Думы по бюджету и налогам, рекомендуемых к принятию [3], к будущему на тот момент Федеральному закону № 384-ФЗ, принцип участия граждан в бюджетном процессе означает, в том числе:
— обязанность органов местного самоуправления проводить публичные слушания проектов бюджетов в сроки, позволяющие учесть при подготовке проектов законов (решений) о бюджете результаты проведенных публичных слушаний;
— разработку и реализацию муниципальных программ с учетом мнения граждан. Напомним, что формирование местных бюджетов в России основано на разработке муниципальных программ.
Однако после закрепления рассматриваемого нами принципа, законодатель, в статье 152 Бюджетного кодекса РФ к участникам бюджетного процесса физических лиц — граждан так и не отнес. Фактически произошло закрепление нового принципа участия граждан в бюджетном процессе при не отнесении граждан к участникам бюджетного процесса.
Слова «участие» и «участник» имеют общую основу слова, то есть, неизменяемую часть, в которой заключено лексическое значение слова. А лексическое значение — это основной смысл слова (его содержание). Видим, лексическое значение для данных понятий единое.
Болтинова О. В. в своем научном труде отмечает, что в Бюджетном кодексе РФ принцип участия граждан в бюджетном процессе определяется как декларативный. Для данного принципа законодательством не предусмотрено выделение никакой статьи, в которой бы пояснялись все особенности данного принципа.
Также автор замечает, что в теории права субъектом права признается лицо, которое обладает правосубъектностью. Субъектом права может быть только лицо, которое способно быть участником правоотношения. Соответственно, субъектом бюджетного права является только лицо, обладающее бюджетной правосубъектностью. Последнее означает, что лица должны иметь права и обязанности, которые возникают у них в ходе образования, распределения или использования централизованных денежных фондов публично-правового образования. Необходимо закрепить в бюджетном законодательстве такое понятие, как «участник правоотношения». В этом случае граждан можно будет однозначно рассматривать в качестве субъекта бюджетного права [4].
По нашему мнению, нельзя не согласиться с мнением автора о том, что в Бюджетном кодексе РФ не уточняются напрямую субъекты бюджетных правоотношений, а закреплены лишь «положения, касающиеся участников бюджетного процесса».
А Шебунова Е. Д. отмечает, что исходя из анализа законодательства и теоретических исследований, можно сделать вывод, что субъектами бюджетных правоотношений могут быть как участники, так и неучастники бюджетного процесса (юридические лица, физические лица). Несмотря на то, что граждане формально не являются участниками бюджетного процесса, они посредством различных форм участия (публичные слушания и т. д.) могут стать участниками бюджетных правоотношений. Возможно, именно по этой причине принцип участия граждан в бюджетном процессе и был закреплен в бюджетном законодательстве и в настоящее время проходит этап теоретической разработки и оформления в правовой науке [5].
По нашему мнению, сравнительно недавно установленный в Бюджетном кодексе РФ принцип участия граждан в бюджетном процессе надлежит дальнейшему раскрытию в законодательстве, так как после его декларирования «качественных» изменений правовых норм, в том числе касающихся изменения подхода к участию граждан в публичных слушаниях, не произошло. В настоящий момент отсутствует единообразие в отношении законодательного отнесения граждан, как к субъектам бюджетных правоотношений, так и как к участникам бюджетного процесса. Для эффективной реализации установленного законодателем принципа необходимо, во-первых, определить обязанности и права граждан, а так же способы их защиты при участии в формирования местного бюджета, во-вторых, создать практический правовой механизм по непосредственному участию граждан, как отдельно в бюджетном процессе, так и в целом в бюджетных правоотношениях, в-третьих, установить критерии, по которым должна определятся возможность участия отдельных граждан в распределении средств бюджета (например, обладание бюджетной грамотностью, финансовой дисциплиной и прочее).
Раскрытие содержания и унификация смысла рассматриваемого нами принципа в бюджетном законодательстве и его дальнейшее соблюдение, полагаем, будет являться одним из необходимых условий стабильного функционирования системы муниципальных финансов.
Также отметим, что в силу положений статьи 28 Федерального закона № 131-ФЗ порядок организации и проведения публичных слушаний определяется уставом муниципального образования и (или) нормативными правовыми актами его представительного органа [6]. То есть органы государственной власти не определяют порядок проведения публичных слушаний в том или ином муниципального образовании, это полномочие определено за органом местного самоуправления.
При анализе положений, содержащихся в муниципальных правовых актах на примере Ивановской области, определяющих порядок проведения публичных слушаний, мы пришли к следующему выводу: по своей сути данные порядки устанавливают диспозитивную норму, указывающую на то, что вносимые предложения и замечания, носят рекомендательный характер и не подлежат обязательному принятию при рассмотрении проекта решения о бюджете. Рекомендации, полученные в результате публичных слушаний, могут служить важным источником информации для принятия решений, но при непосредственном принятии решения могут не учитываться.
С точки зрения рассмотренного нами вновь введенного принципа, напрашивается вопрос: существуют ли такие условия, в которых рекомендательный характер мог бы смениться обязательным? И стоит ли предусмотреть эту возможность законодателю для граждан?
Рассмотрим мнения исследователей в данной области.
Так, Сергеев С. А. отмечает, что публичные слушания содержат лишь рекомендации и предложения, и соответственно не обладают достаточной силой способной повлиять на бюджетный процесс, что сводит публичные слушания к простой формальности. Вместе с тем необходимо учитывать, что большая часть населения не обладает нужным уровнем знаний в области бюджетного процесса, что не позволяет в полной мере реализовать возможности влияния на принятие решений о распределении бюджетных расходов, и, очевидно, что исключение формального подхода при проведении публичных слушаний проекта бюджета невозможно без решения проблемы возможностей анализа населением информации (предоставленную в проекте бюджета) и повышения финансовой грамотности населения [7].
А Гринева С. И. и вовсе отмечет, что гражданами ставится под сомнение сама сущность данного публичного института, и они, не уверенные в возможности повлиять на решение органов местного самоуправления, предпочитают и вовсе не участвовать ни в каких процедурах [8].
Однако есть и противоположное радикальное мнение. Например, Захаров И. В. ставит под сомнение вообще вынесение на публичные слушания такого серьезного документа, как проект местного бюджета; автор отвечает, что подготовка проекта бюджета — серьезный процесс, требующий участия профессионалов, недаром ее осуществляет финансовый орган местной администрации. Проект бюджета составляется на основании прогноза социально-экономического развития территории, основных направлений бюджетной и налоговой политики, прогнозного плана развития местной экономики, установленных объемов финансовой помощи из бюджетов вышестоящего уровня и других документов. Тем самым, вряд ли человек, не обладающий специальным финансовым и экономическим образованием и соответствующими навыками, разберется в тонкостях содержания бюджета и бюджетного процесса. В таком случае житель будет делать выводы и принимать решение об одобрении или неодобрении проекта местного бюджета лишь на основании эмоциональных выступлений депутатов, общественников, преследующих свои политические интересы [9].
Нельзя не согласиться с вышеуказанными мнениями авторов, что проект бюджета — это значимый и сложный для обыденного понимания документ; для его качественного и всестороннего рассмотрения и анализа, выявления недостатков, недочетов и упущений, а так же для оказания существенного влияния населения муниципального образования на принимаемый правовой акт о местном бюджете, гражданам просто невозможно обойтись без обладания определенными знаниями в области финансового и муниципального права, теории бюджетирования. В противном случае, жители муниципального образования не смогут сформулировать и донести до органа власти именно объективное и всестороннее предложение о внесении изменений и дополнений в проект бюджета, учитывающее и действующее законодательство, и перечень полномочий местного самоуправления, и социально-экономического положение, и уровень дефицита (профицита), и дотационность местного бюджета, и интересы муниципального образования, и прочее.
Однако, по нашему мнению, отказ от использования данного института так же не обоснован и невозможен вовсе, так как органы власти все же получают обратную связь по важным вопросам управления муниципальными финансами, при этом публичные слушания выступают дополнительной гарантией прав граждан в области местного самоуправления.
И в заключении хотелось бы отметить, что при надлежащем дальнейшей раскрытии в законодательстве сравнительно недавно установленного в бюджетном праве принципа участия граждан в бюджетном процессе, законодателю следует обратиться и к оправданию придания результатам публичных слушаний, в частности, по проекту бюджета при определенных условиях обязательного характера. Очевидно, что на сегодняшний день назрела необходимость правового совершенствования рассматриваемого нами института.
Литература:
- Бюджетный кодекс Российской Федерации: Федеральный закон от 31.07.1998 № 145-ФЗ (ред. от 25.12.2023) // — Собрание законодательства РФ. — 1998. — № 31. — Ст. 3823; — 2024. — № 1. — Ст. 9.
- О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации и установлении особенностей исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации в 2022 году: Федеральный закон от 29.11.2021 № 384-ФЗ (ред. от 04.08.2023) // — Собрание законодательства РФ. — 2021. — № 49 (Часть I). — Ст. 8148; — 2023. — 32 (Часть I). — Ст. 6148.
- Законопроект № 1258306–7. 2921. [Электронный ресурс]. Сайт Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации. — Режим доступа: https://sozd.duma.gov.ru/bill/1258306–7.
- Болтинова, О. В. Принцип участия граждан в бюджетном процессе / О. В. Болтинова // Актуальные проблемы российского права. — 2023. — № 7. — С. 53–58.
- Шебунова, Е. Д. К проблеме законодательного закрепления принципа участия граждан в бюджетном процессе / Е. Д. Шебунова // Российский юридический журнал. — 2022. — № 4. — С. 65–72.
- Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ (ред. от 25.12.2023) // — Собрание законодательства РФ. — 2003. — № 40. — Ст. 3822; — 2024. — № 1 (часть I). — Ст. 38.
- Сергеев, С. А. Публичные слушания (общественные обсуждения) в региональном бюджетном процессе / С. А. Сергеев // Право и государство: теория и практика. — 2021. — № 8. — С. 83–85.
- Гринева, С. И. Роль публичных слушаний в бюджетном процессе муниципального образования / С. И. Гринева // Экономика и социум. — 2018. — № 1. — С. 245–248.
- Захаров, И. В. К вопросу о существе публичных слушаний и общественных обсуждений / И. В. Захаров // Муниципалитет: экономика и управление. — 2019. — № 3. — С. 50–56.
