В статье исследованы особенности правового регулирования оборота земель сельскохозяйственного назначения для крестьянских (фермерских) хозяйств. В части приобретения земельных участков из состава таких земель и контроля (надзора) за их использованием по целевому назначению. На основании исследования действующего законодательства определены ключевые проблемы в сфере земельных отношений для крестьянских (фермерских) хозяйств.
Ключевые слова: земли сельскохозяйственного назначения, оборот земельных участков, крестьянское, фермерское хозяйство, сельскохозяйственные угодья.
The article examines the features of the legal regulation of the agricultural land turnover for farmers in terms of the acquisition of such land plots and control of their use for intended purposes. Based on the study of the current legislation, the key problems in the field of land relations for peasant (farm) farms have been identified.
Keywords . Agricultural land, turnover of farming land, farming, land law.
Учитывая особый статус крестьянских (фермерских) хозяйств и необходимость обеспечения их земельными ресурсами, земельное законодательство предусматривает особый порядок, в первую очередь, предоставления им земельных участков, используя для этого как Земельный Кодекс, так и Федеральный закон «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения». Так, статья 39.18 Земельного кодекса регулирует особенности предоставления земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, крестьянским (фермерским) хозяйствам для осуществления крестьянским (фермерским) хозяйством его деятельности, устанавливая процедуру рассмотрения уполномоченным органом соответствующего заявления отдельной от процедуры и порядка рассмотрения заявлений от других юридических лиц и индивидуальных предпринимателей. Согласно установленной процедуре, уполномоченный орган при поступлении соответствующего заявления обеспечивает опубликование извещения о предоставлении земельного участка для указанных целей в порядке, установленном для официального опубликования (обнародования) муниципальных правовых актов уставом поселения, городского округа, по месту нахождения земельного участка и размещает извещение на официальном сайте в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет». В течение тридцати дней после опубликования такого заявления, иные граждане или крестьянские (фермерские) хозяйства, заинтересованные в приобретении прав на испрашиваемый земельный участок, могут подавать заявления о намерении участвовать в аукционе по продаже такого земельного участка или аукционе на право заключения договора аренды такого земельного участка. В случае поступления таких заявлений уполномоченный орган принимает решение о проведении аукциона по продаже земельного участка или аукциона на право заключения договора аренды земельного участка. В случае, если иных заявлений не поступило, первоначальный заявитель получает право заключить договор купли-продажи и аренды испрашиваемого земельного участка без проведения торгов.
Указанное требование об опубликовании извещения, направленное на обеспечение равного доступа всех заинтересованных лиц к земельным ресурсам, на практике в большинстве случаев приводило к появлению иных заинтересованных лиц, часть из которых действовала недобросовестно. При этом, у гражданина, обратившегося с заявлением о намерении участвовать в аукционе по продаже такого земельного участка или аукционе на право заключения договора аренды такого земельного участка после опубликования извещения, отсутствует установленная законом обязанность участвовать в проводимом аукционе и какая-либо ответственность за уклонение от участия в нем или отзыв заявки. В результате значительная часть аукционов на право заключения договора аренды земельного участка сельскохозяйственного назначения признавалась несостоявшимися, а в части случаев договор аренды заключался с единственным участником — первоначальным заявителем, который вынужден, однако, приобретать право его аренды по более высокой цене.
После многочисленных обращений фермеров и их отраслевых союзов с просьбой защитить интересы крестьянских (фермерских) хозяйств и упросить их доступ к земельным ресурсам, Государственная Дума Российской Федерации приняла Федеральный закон от 03.07.2016 N 354-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования порядка изъятия земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения при их неиспользовании по целевому назначению или использовании с нарушением законодательства Российской Федерации». Указанным законом статья 10 Федерального закона «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» была дополнена пунктом 8 согласно которому земельные участки из земель сельскохозяйственного назначения могут предоставляться в аренду на срок до пяти лет крестьянским (фермерским) хозяйствам, сельскохозяйственным организациям, участвующим в программах государственной поддержки в сфере развития сельского хозяйства, для ведения сельского хозяйства или осуществления иной связанной с сельскохозяйственным производством деятельности без проведения торгов. Однако, и эти изменения не смогли в полной мере решить поставленную задачу, так как порядок действий уполномоченного органа не был установлен четко, что привело к различной его трактовке уполномоченными органами и различными органами государственной власти. Расхождение в позициях касалось обязанности уполномоченного органа публиковать извещение о возможном предоставлении такого участка и возможности ограничения числа участников аукциона на право аренды такого участка. Федеральная антимонопольная служба в своем Письме от 08.07.2019 № АЦ/57615/19 разъяснила, что такое ограничение может быть рассмотрено как нарушение защиты конкуренции, а порядок подготовки и организации аукциона по продаже земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, или аукциона на право заключения договора аренды земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, не предусматривает ограничений по составу участников аукциона по продаже земельного участка или аукциона на право заключения договора аренды земельного участка для указанных целей. В результате, преференции, предоставленные крестьянским (фермерским) хозяйствам федеральным законом «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» не могли быть реализованы на практике, так как рассмотрение заявлений фактически продолжало проходить в порядке, предусмотренном статьей 39.18 Земельного Кодекса.
Важным шагом в упрощении порядка предоставления земельных участков крестьянским (фермерским) хозяйствам стало принятие Федерального закона от 14.07.2022 N 316-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», дополняющего Федеральный закон «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» новой статьей 10.1, регулирующей особенности предоставления земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения гражданам или крестьянским (фермерским) хозяйствам, вступившей в силу с 1 января 2023 года. Согласно данной статье, гражданин или крестьянское (фермерское) хозяйство наряду со случаями, предусмотренными статьей 10 настоящего Федерального закона и статьей 39.18 Земельного кодекса Российской Федерации, вправе получить в аренду без проведения торгов земельный участок из земель сельскохозяйственного назначения, находящийся в государственной или муниципальной собственности, для осуществления крестьянским (фермерским) хозяйством его деятельности. Особо значимой для КФХ новеллой стал пункт 5 указанной статьи, указывающий, что заявления о предоставлении земельного участка из земель сельскохозяйственного назначения, находящегося в государственной или муниципальной собственности, гражданину или крестьянскому (фермерскому) хозяйству для осуществления крестьянским (фермерским) хозяйством его деятельности рассматриваются в порядке их поступления.
Преимущественное положение крестьянских (фермерских) хозяйств в вопросе предоставления им земельных участков из состава земель сельскохозяйственного назначения справедливо потребовало и принятия законодательных мер, препятствующих их недобросовестному поведению и спекуляции их особенными правами. С этой целью права граждан или КФХ, являющихся арендаторами с/х земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности и предоставленного для осуществления деятельности КФХ ограничены запретом на последующую передачу арендованного участка в субаренду, переуступку аренды, передачу арендных прав в залог и внесение арендных прав в качестве вклада в уставный капитал или паевого взноса.
Особая ценность земель сельскохозяйственного назначения, выраженная в основных принципах земельного законодательства, не могла не найти свое отражение и в особом надзоре государства за их рациональным использованием. Правовое обеспечение надлежащего использования земель сельскохозяйственного назначения и особенно сельскохозяйственных угодий призвано учитывать наличие в отношении таких земель как частного, так и публичного интереса. Необходимость обеспечить продовольственную безопасность страны и устойчивое развитие аграрного сектора, противодействовать снижению почвенного плодородия и ухудшению экологического состояния угодий требуют разработки правовых норм, которые препятствовали бы выбытию земель сельскохозяйственного назначения из оборота, и ухудшению их качественного состояния.
Несовершенство механизма правового регулирования использования и оборота этих земель в период с начала девяностых годов прошлого века и последующие три десятилетия привело к появлению большого массива неиспользуемых земель сельскохозяйственного назначения. В последние годы было предпринято несколько попыток совершенствования земельного законодательства в этой сфере. Постановлением Правительства Российской Федерации от 22.07.2011 № 612 утверждены критерии существенного снижения плодородия земель сельскохозяйственного назначения, а Постановление Правительства РФ от 19.07.2012 № 736 — критерии значительного ухудшения экологической обстановки в результате использования земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения с нарушением установленных земельным законодательством требований рационального использования земли. Спустя еще несколько лет было принято Постановление Правительства РФ от 18.09.2020 № 1482 «О признаках неиспользования земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения по целевому назначению или использования с нарушением законодательства Российской Федерации».
Еще одна важная новелла — возможность ограничения государственной регистрации перехода, прекращения, ограничения права собственности на земельный участок из земель сельскохозяйственного назначения или обременения такого земельного участка до завершения рассмотрения судом дела о его изъятии в связи с неиспользованием по целевому назначению или использованием с нарушением законодательства Российской Федерации. Указанные изменения несут определенные риски для крестьянских (фермерских) хозяйств, способные замедлить вовлечение в оборот новых ранее неиспользуемых земельных участков, так как необходимость проведения дорогостоящих культуротехнических работ за период в три года может стать ограничивающим фактором при принятии решения о приобретении прав на такие участки.
Вопросы оборота земель сельскохозяйственного назначения являются одними из ключевых как для действующих фермерских хозяйств, так и для начинающих фермеров и предпринимателей, только планирующих начать свой бизнес в сельском хозяйстве. Регулирование оборота земель сельскохозяйственного назначения в той части, где субъектом правоотношений являются крестьянские (фермерские) хозяйства, имеет свои особенности, направленные, в основном, на предоставление КФХ преимущественных прав приобретения таких участков. При этом земельное законодательство на сегодняшний день имеет ряд пробелов, существенно затрудняющих оборот сельскохозяйственных земель.
Недостаточно урегулированным остается вопрос отнесения земель сельскохозяйственного назначения к сельскохозяйственным угодьям, а также правил и порядка строительства сельскохозяйственных и производственных объектов на сельскохозяйственных землях. Исходя из совокупной трактовки пункта 2 статьи 77 и статьи 79 Земельного кодекса РФ следует, что строительство капитальных объектов на сельскохозяйственных угодьях (пашнях, сенокосах, пастбищах, залежах, землях, занятые многолетними насаждениями (садами, виноградниками и другими)) в составе земель сельскохозяйственного назначения запрещено. К несельскохозяйственным угодьям при этом отнесены земли, занятые внутрихозяйственными дорогами, коммуникациями, мелиоративными защитными лесными насаждениями, водными объектами, зданиями и сооружениями, используемыми для производства, хранения и первичной переработки сельскохозяйственной продукции, в некоторых случаях — нестационарными торговыми объектами или жилыми домами.
Термины и определения для применения субъектами хозяйственной деятельности при использовании земель утверждены национальным стандартом «ГОСТ Р 59055–2020. Охрана окружающей среды. Земли. Термины и определения», согласно которому:
– пашня — это сельскохозяйственное угодье, систематически обрабатываемое и используемое под посевы сельскохозяйственных культур, включая посевы многолетних трав, а также чистые пары.
– сенокос — это сельскохозяйственное угодье, систематически используемое для кошения травы с целью заготовки сена для корма скоту.
– пастбище — это сельскохозяйственное угодье, систематически используемое для выпаса животных.
Определение понятия «залежь» в указанном документе или других нормативно-правовых актах отсутствует.
Во всех трех определениях общим и ключевым является условие систематического использование земель по тому или иному назначению. Однако земли, на которых отсутствуют дороги, коммуникации, здания и сооружения, но уже длительно неиспользуемые в качестве пашен, сенокосов или пастбищ и не занятые многолетними насаждениями фактически не имеют собственного правового режима. В силу несоответствия критерию систематического использования они фактически утратили статус сельскохозяйственных угодий, но в отсутствие возведенных на них зданий или сооружений еще не перешли в категорию земель, занятых такими объектами. На практике такие земли продолжают определяться различными органами исполнительной власти как относящиеся к сельскохозяйственным угодьям, что юридически делает невозможным получение разрешения на строительство новых зданий и сооружений, необходимых крестьянскому (фермерскому) хозяйству для ведения его деятельности, давая органу местного самоуправления формальное основание для отказа в выдаче такого разрешения.
При этом признак отнесения тех или иных земель к сельскохозяйственным угодьям нигде больше не закреплен юридически и не имеет отражения ни в правоустанавливающих, ни в правоподтверждающих документах на земельных участок. Единый государственный реестр не содержат информации об отнесении того или иного участка к сельскохозяйственным угодьям. Единственным нормативным документом, который по действующему законодательству может содержать информацию об отнесении участка к сельскохозяйственным угодьям и доступным гражданам для ознакомления, являются Правила землепользования и застройки, которыми может быть установлена зона сельскохозяйственных угодий. Учитывая, что в соответствии со статьей 31 Градостроительного Кодекса Российской Федерации подготовка проекта правил землепользования и застройки может осуществляться применительно только к части территорий, в части муниципальных образований Правила землепользования и застройки утверждены только для населенных пунктов и не затрагивают земли сельскохозяйственного назначения. В тех же муниципальных образованиях, где зоны сельскохозяйственных угодий есть, критерии и логика отнесения этих земель к данной зоне совершенно не ясна.
В ряде случаев, основой для территориального зонирования служат сведения государственного фонда данных, полученных в результате проведения землеустройства, а именно Проекты землеустройства (перераспределения земель) колхозов и совхозов, реорганизация которых в акционерные общества проводилась в начале 1990-х годов. Отсутствия более актуальных сведений порождает две существенных проблемы. Во-первых, это недоступность данных сведений для широкого круга лиц. Во-вторых, это утрата их актуальности в части отнесения тех или иных земель к пашням, пастбищам и сенокосам по причине выбытия значительного количества этих земель из оборота и утраты ими фактических признаков того или иного вида земель. Отсутствие у правообладателя земельного участка сельскохозяйственного назначения возможности обладать полной и достоверной информацией о возможных ограничениях на использование такого участка способно привести к ущемлению его права пользования принадлежащим ему имуществом, а также влечет за собой дополнительные риски при заключении сделок с земельными участками сельскохозяйственного назначения. Сведения о сельскохозяйственных угодьях планируется вносить в Государственный реестр земель сельскохозяйственного назначения, который в настоящее время только формируется, однако сведения из него будут предоставляться только правообладателям земельных участков.
Уязвимость положения крестьянских (фермерских) хозяйств в сложившихся условиях заключается в том, что в отличие от сельскохозяйственных предприятий, в большинстве своем образовавшихся как раз в период реформы 1990-х годов и имеющих в своем распоряжении уже готовые комплексы объектов недвижимости на землях выведенных из состава земель сельскохозяйственного назначения, вновь образуемые фермерские хозяйства оказываются вынуждены вести свою деятельность на землях, не имеющих четкого правового режима.
Анализ действующих норм законодательства на современном этапе позволяет сделать вывод о том, что несмотря на постоянное совершенствование правовых механизмов, часть из них остается все еще недостаточно определенными. Отсутствие четких законодательных норм отнесения земель к сельскохозяйственным угодьям, регулирования застройки сельскохозяйственных земель производственными объектами значительно затрудняют их оборот, в том числе и для крестьянских (фермерских) хозяйств. Однако нельзя не отметить и положительную динамику развития земельного законодательства в данной сфере.
Литература:
- Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая) от 30.11.1994 № 51-ФЗ (ред. от 14.04.2023, с изм. от 16.05.2023) // КонсультантПлюс: справочно-правовая система;
- Градостроительный кодекс Российской Федерации от 29.12.2004 № 190-ФЗ // КонсультантПлюс: справочно-правовая система;
- Федеральный закон от 16.07.1998 № 101-ФЗ (ред. от 30.12.2021) «О государственном регулировании обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения» // КонсультантПлюс: справочно-правовая система;
- Федеральный закон от 24.07.2002 № 101-ФЗ (ред. от 29.12.2022) «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» (с изм. и доп., вступ. в силу с 01.03.2023) // КонсультантПлюс: справочно-правовая система;
- Федеральный закон от 03.07.2016 № 354-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования порядка изъятия земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения при их неиспользовании по целевому назначению или использовании с нарушением законодательства Российской Федерации» // КонсультантПлюс: справочно-правовая система;
- Федеральный закон от 05.12.2022 № 507-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» и отдельные законодательные акты Российской Федерации» // КонсультантПлюс: справочно-правовая система;
- Постановление Правительства РФ от 22.07.2011 № 612 (ред. от 18.03.2023) «Об утверждении критериев существенного снижения плодородия земель сельскохозяйственного назначения» // КонсультантПлюс: справочно-правовая система;
- Постановление Правительства РФ от 18.09.2020 № 1482 «О признаках неиспользования земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения по целевому назначению или использования с нарушением законодательства Российской Федерации» // КонсультантПлюс: справочно-правовая система;
- Постановление Правительства РФ от 02.02.2023 № 154 «О порядке ведения государственного реестра земель сельскохозяйственного назначения» (вместе с «Правилами ведения государственного реестра земель сельскохозяйственного назначения») // КонсультантПлюс: справочно-правовая система.
