Статья посвящена изучению действующего законодательства в сфере осуществления представительной муниципальной демократии; проведен анализ правового регулирования представительной демократии в местном самоуправлении, рассмотрены перспективы развития и возможные способы решения практических проблем с целью максимальной реализации права народа на осуществление местного самоуправления.
Ключевые слова: органы местного самоуправления, представительная муниципальная демократия, депутат выборного органа.
Местное самоуправление — это способ реализации власти народа. В Конституции РФ закреплен основополагающий принцип о том, что власть народа — это единственный источник власти. В соответствии со ст. 3 Конституции РФ народ осуществляет свою власть как непосредственно, так и через органы местного самоуправления. В ст. 32 Конституции РФ указано, что любой гражданин Российской Федерации имеет право осуществлять управление делами государства как непосредственным участием, так и участием через своих представителей [1].
Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ (ред. от 25.12.2023) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее — Федеральный закон № 131-ФЗ) является основополагающим нормативным правовым актом, регулирующим правовые отношения в сфере демократии в местном самоуправлении, а также необходимой законодательной базой, которая позволяет населению активно участвовать в решении возникающих вопросов и проблем местного значения. В соответствии со ст. 1 Федерального закона № 131-ФЗ местное самоуправление представляет собой форму народовластия, обеспечивающую в соответствии с Конституцией РФ и иной законодательной базой самостоятельное решение вопросов и проблем местного значения с учетом интересов населения муниципального образования [2].
С. Арзуманова считает, что прогрессивное развитие и эффективная деятельность муниципальной демократии являются главными факторами, определяющими степень доверия народа к системе российской публичной власти [3, с. 129].
На сегодняшний день одной из основных форм осуществления конституционного механизма народовластия в российском местном самоуправлении выступает представительная демократия; с ее помощью реализуется суверенитет народа. Представительная демократия представляет собой механизм осуществления власти местным населением через выборных полномочных представителей — депутатов и должностных лиц представительных органов местного самоуправления, которые принимают решения, отражающие интересы и проблемы населения конкретного муниципального образования. Таким образом функционирует механизм выборного представительства, при формировании которого создаются местные органы власти, избираемые народом. При этом избранные депутаты имеют конкретные полномочия, принимают определенные властные решения, несут ответственность за соответствующую сферу деятельности. Полномочия, права и ответственность депутатов, формы их взаимодействия с избирателями, запреты и ограничения в депутатской деятельности закреплены в ст. 40 Федерального закона № 131-ФЗ.
По мнению И. Олейник, представительный орган муниципального образования, избираемый народом, представляющий интересы населения, принимающий решения от имени каждого гражданина муниципального образования, является одним из главных институтов в системе местного самоуправления [4, с. 12].
Представительная демократия дает возможность местному населению наиболее оперативного принятия и реализации решений по широкому кругу проблемных вопросов, однако она крайне подвержена проявлениям коррупционных интересов, злоупотреблениям должностным положением.
Необходимо подчеркнуть, что на современном этапе население муниципальных образований недостаточно активно использует формы непосредственного осуществления местного самоуправления, что связано и со значительным разобщением и отсутствием принципов самоорганизации у жителей городов, и с желанием передать функции защиты своих интересов различным представителям, которые по мнению обывателя являются более сведущими и компетентными в определенной сфере.
В связи с этим значительно возрастает роль представительных органов местного самоуправления, имеющих ряд следующих особенностей: избрание представителей народа (депутатов) непосредственно местным населением, коллегиальность в принятии решений депутатами по вопросам в пределах их компетенции, решение самых насущных проблем местного значения, отнесенных законодателем к их компетенции (принятие устава муниципального образования, утверждение его бюджета и планирования развития в перспективе и т. д.).
Логично предположить, что депутаты представительных органов должны руководствоваться и максимально адекватно выражать интересы местного населения, избравшего их, и сосредоточиться, в первую очередь, на решении проблемных вопросов жителей муниципального образования. Но на сегодняшний день российская муниципальная демократия пока имеет бюрократические черты централизованной системы управления. Практика местного самоуправления показывает, что имеющийся разрыв между проблемами населения муниципальных образований и приоритетами представительных и других органов местного самоуправления, а также отдельные случаи противодействия этих структур попыткам жителей участвовать в их деятельности, контролировать исполнение решений важных вопросов на практике, либо решать их непосредственно, приводят к некоторому снижению гражданской активности российского населения. С другой стороны, известны факты, когда вопросы, связанные с градостроительством в пределах муниципального образования, зонированием его территории, приоритетами расходования бюджетных средств, состава и порядка формирования органов местного самоуправления, приводят к принятию непопулярных решений, с которыми местное население не согласно и вынуждено оспаривать их в судебных инстанциях. Муниципальная власть должна учитывать подобные ситуации и способствовать тому, чтобы у населения подкреплялась вера в возможность своего реального влияния на решение проблем. В этом случае граждане не будут самоустраняться от участия в осуществлении муниципального самоуправления. Как справедливо считает А. Иванов, успехи в деятельности представительной демократии на уровне местного самоуправления неразрывно связаны с высокой степенью активности граждан [5, с. 81].
Необходимо отметить, что в некоторых вопросах муниципального значения воля местного населения не всегда совпадает, а иногда и противоречит воле народных избранников в отношении принимаемых решений определенного уровня. Представительные органы местного самоуправления, являясь самой распространенной формой осуществления власти народом, значительно подвержены этой проблеме. Формирование народного представительства начинается с очень важной процедуры — выборов депутатов местных органов власти, и для того, чтобы представительный орган был подлинно народным, он должен отражать интересы всех слоев общества, а значит, включать в депутатский состав представителей различных политических партий. На деле же среди депутатов нередко превалирует большинство членов одной-двух партий, что в дальнейшем приводит к возникновению сложных практических проблем. Кроме того, необходимо учитывать интересы национальных меньшинств и обеспечивать их участие в принятии решений путем создания специальных комиссий, состоящих из представителей различных групп и интересов [6, с. 204].
Таким образом, можно сформулировать представление о концепции представительной системы народовластия в муниципальной демократии: формирование представительного органа с учетом способов и степени выражения воли населения, главенствующая роль представительного органа, включающая в себя формирование, координацию деятельности и контроль за исполнением функций других органов местного самоуправления и их должностных лиц [7, с. 4].
На современном этапе развития российского демократического общества необходимо оценить место муниципальной демократии в системе публичной власти. И. Балицкий рассматривает представительную демократию в местном самоуправлении не только как одну из форм осуществления народовластия, но и характеризует ее роль как основы конституционного строя для дальнейшего перспективного развития местного самоуправления в различных его формах [8, с. 34].
На сегодняшний день происходит реформирование системы местного самоуправления, начало которому было положено в 2020 году закреплением в ч. 3 ст. 132 Конституции РФ нормы о вхождении органов местного самоуправления наряду с органами государственной власти в единую систему публичной власти России. Следующим шагом стало внесение в 2021 году в Государственную Думу законопроекта № 40361–8 «Об общих принципах организации местного самоуправления в единой системе публичной власти» (далее — Законопроект), широко обсуждаемого и претерпевшего с тех пор много поправок [9].
Применительно к функционированию представительной муниципальной демократии хотелось бы отметить следующие моменты: во-первых, в соответствии с п. 2 ст. 19 законопроекта предполагается возможность избрания главы муниципального образования представительным органом из числа кандидатов, предложенных главой субъекта РФ, во-вторых, в связи с укрупнением имеющихся муниципальных образований и объединением их в муниципальные округа неизбежно формирование нового представительного органа, депутаты которого будут иметь свое видение главных направлений и перспектив развития крупного муниципального образования. При этом не исключается возникновение противоречий между мнением представителей депутатского корпуса и мнением жителей отдельных населенных пунктов в пределах вновь сформированного муниципального округа, что может привести к зарождению конфликта между местной властью и народом.
В заключение хотелось бы отметить, что необходимо развивать и совершенствовать механизмы реализации права населения муниципальных образований на осуществление местного самоуправления в полном объеме. Для расширения практики использования представительной муниципальной демократии и повышения ее эффективности в решении проблем местного уровня современное законодательство нуждается в дальнейшем совершенствовании по следующим основным направлениям:
— укрепление демократических принципов, способствующих активному гражданскому участию в осуществлении местного самоуправления;
— развитие муниципальной демократии, позволяющей принимать решения, отвечающие уникальным потребностям местного населения;
— повышение эффективности принимаемых решений благодаря участию представителей различных сообществ и учету мнений различных групп и интересов;
— повышение информированности граждан, способствующее выражению личного мнения и возможности влияния на принятие решений;
— разработка и реализация программ и проектов развития, отражающих реальные потребности местного населения и повышающих качество жизни.
Литература:
- Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993 с изменениями, одобренными в ходе общероссийского голосования 01.07.2020) [Электронный ресурс]. — Режим доступа: справ.-правовая система «Гарант». (дата обращения: 20.02.2024).
- Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (ред. от 25 декабря 2023 г.) [Электронный ресурс]. — Режим доступа: справ.-правовая система «Гарант». (дата обращения: 20.02.2024).
- Арзуманова С. К вопросу о консультативных институтах муниципальной демократии в призме реформирования законодательства о местном самоуправлении // Вопросы российского и международного права. — 2023. — Т. 13. — № 1А-2А. — С. 128–134.
- Олейник И. Парламентаризм в системе народного представительства [Электронный ресурс] // Электронное приложение к Российскому юридическому журналу. — 2019. — № 1. — С. 11–22. — Режим доступа: http://electronic.ruzh.org/?q=ru/node/1420. (дата обращения: 20.02.2024).
- Иванов А. Концепция представительской системы народовластия на уровне местного самоуправления: теоретический аспект // Образование и право. — 2023. — № 8. — С. 79–83.
- Артюхин О., Крицкая А., Чеченов Х. Представительские функции местного самоуправления в системе организации российской публичной власти: политико-правовой анализ // Наука и образование; хозяйство и экономика; предпринимательство; право и управление. — 2023. — № 3 (154). — С. 202–208.
- Олейник И. Соотношение парламентаризма и конституционного принципа народовластия: теоретико-правовой аспект // Право и политика. — 2020. — № 1. — С. 1–24.
- Балицкий И., Нурлыгаянова И. Конституционно-правовые основы осуществления народовластия на уровне местного самоуправления: Управление изменениями: перспективы нового десятилетия: материалы XI Межвузовской практической конференции (г. Красногорск, 19 апреля 2022 г.) / под ред. И. Выпряжкиной. — Красногорск: Московский областной филиал РАНХиГС, 2022. — 195 с.
- Законопроект от 16 декабря 2021 г. № 40361–8 «Об общих принципах организации местного самоуправления в единой системе публичной власти». URL: https://sozd.duma.gov.ru/bill/40361–8 (дата обращения: 20.02.2024).
