Дисциплинарный проступок как основание дисциплинарной ответственности государственных гражданских служащих
По общему правилу основанием для привлечения к дисциплинарной ответственности является совершение дисциплинарного проступка (статья 192 ТК РФ или часть 1 статьи 57 ФЗ № 79-ФЗ.
Дисциплинарный (служебный) проступок составляет фактическое основание дисциплинарной ответственности. Нормативно закрепленными признаками служебного дисциплинарного проступка государственного служащего являются: нарушение им Конституции и законов Российской Федерации, его противоправное, виновное действие или бездействие, неисполнение или ненадлежащее исполнение государственным служащим возложенных на него общих, должностных или специальных обязанностей, нарушение дисциплины, которое в соответствии с законодательством Российской Федерации не влечет за собой уголовной или административной ответственности и др. [49, с. 55].
Рассмотрим признаки дисциплинарного проступка как основания соответствующего вида ответственности. С точки зрения теории права такой проступок является разновидностью правонарушения, деяния, нарушающего правовые нормы. Согласимся со специалистами, которые под дисциплинарным проступком понимают виновное и противоправное действие или бездействие, нарушающее требования служебной дисциплины [49, с. 57].
Имеющиеся в литературе определения дисциплинарного проступка представляются обширными и многоаспектными:
– это виновное непреступное нарушение правил дисциплины и других обязанностей, возложенных на лицо в связи с его работой, учебой, воинской службой или иной деятельностью в данной организации [5, с. 425],
– это вредное антиобщественное виновное деяние, совершенное членом устойчивого коллектива и состоящее в нарушении обязанностей, связанных с пребыванием лица в данном коллективе, а в ряде случаев и нарушении общих запретов [1, с. 38],
– это противоправное, виновное нарушение дисциплины, не влекущее уголовной ответственности [13, с. 613],
– виновное противоправное неисполнение или ненадлежащее исполнение лицом своих служебных обязанностей, влекущее нарушение трудовой дисциплины, которое в соответствии с законодательством Российской Федерации не влечет за собой уголовной или административной ответственности» [47, с. 111].
В свою очередь в п.1 ст. 57 ФЗ № 79 «О государственной гражданской службе в Российской Федерации» предусматривается основание наступления дисциплинарной ответственности — дисциплинарный проступок и определяется он следующим образом: «…дисциплинарного проступка, то есть за неисполнение или ненадлежащее исполнение гражданским служащим по его вине возложенных на него служебных обязанностей…». ФЗ № 79-ФЗ в определении дисциплинарного проступка более лаконичен и определяет его как неисполнение или ненадлежащее исполнение гражданским служащим по его вине возложенных на него служебных обязанностей.
Как видно из данного законодателем определения, какой-либо конкретики, что является дисциплинарным поступком и какое деяние под него подпадает нет. В указанном определении содержаться оценочные характеристики: «ненадлежащее» и «неполное» исполнение должностных обязанностей, что так же не позволяет в полной мене определить, что есть дисциплинарный проступок, в каждом конкретном случае представитель нанимателя с учетом всех обстоятельств будет решать имеет ли место нарушение или нет [116, c. 117].
В юридической литературе встречаются различные критерии классификации дисциплинарных проступков госслужащих.
К примеру, С. А. Шушпанов [138, с. 13] выделяет дисциплинарные проступки в зависимости от объекта посягательства, а С. Е. Чаннов предлагает классифицировать дисциплинарные проступки в зависимости от вида обязанности служащего, которую он не исполняет [135, с. 183].
Ранее действовавшее правовое регулирование не оперировало понятием «дисциплинарный проступок», использовалось понятие «должностной проступок». Ранее существовавшее понятие было тесно связано с должностными обязанностями лица и могло необоснованно сузить понятие.
Тем не менее, дисциплинарный проступок следует рассматривать как разновидность деликта, обладающего четырьмя элементами состава: субъектом, субъективной стороной, объектом и объективной стороной.
В качестве элементов состава дисциплинарного проступка как основания дисциплинарной ответственности гражданских служащих выступают:
– объективная сторона — противоправное деяние, совершенное гражданским служащим в форме действия либо бездействия и выражающееся в неисполнении либо ненадлежащем исполнении гражданским служащим своих служебных обязанностей, возложенных на него федеральными законами, иными нормативными правовыми актами, правовыми актами государственного органа, должностным регламентом, служебным контрактом,
– субъект — гражданский служащий, т. е. лицо, замещающее должность гражданской службы в соответствии со служебным контрактом,
– субъективная сторона — вина гражданского служащего, которая может выступать как в форме умысла, так и в форме неосторожности,
– объект — служебный распорядок государственного органа, являющегося стороной служебного контракта с гражданским служащим, совершившим данный дисциплинарный проступок, точнее — урегулированные и охраняемые нормами права общественные отношения, складывающиеся в процессе кооперированной деятельности гражданских служащих по обеспечению исполнения полномочий соответствующего государственного органа.
На наш взгляд, вне зависимости от конкретного государственного органа и характера нарушения объект и субъект дисциплинарного проступка для всех случаев один и тот же. Объектом будет выступать установленный порядок исполнения служебных обязанностей государственным гражданским служащим, а субъектом будет сам государственный гражданский служащий.
Субъективная и объективная сторона будут различаться в зависимости от вида проступка. При этом дисциплинарная ответственность не наступает за неисполнение обязанностей, которые не возложены на государственного гражданского служащего, что влечет необходимость в каждом конкретном случае рассматривать круг служебных обязанностей конкретного лица и одновременно выступает важной правовой гарантией для госслужащих.
Примечательным в институте дисциплинарной ответственности государственных гражданских служащих является то, что в законодательстве отсутствует перечень конкретных дисциплинарных проступков и дисциплинарных взысканий, налагаемых за совершение таких проступков.
На наш взгляд, формально ряд дисциплинарных проступков определен в законодательстве о государственной службе. Так, частью 1 статьи 37 ФЗ № 79-ФЗ предусматриваются различные основания для расторжения служебного контракта. Кроме того, можно сделать вывод, что особую категорию дисциплинарных проступков государственных служащих составляют грубые проступки, за совершение которых предусмотрена санкция в виде увольнения служащего.
Представляется, что данная категория дисциплинарных проступков применяется ко всем видам государственной службы, однако перечни грубых проступков в различных государственных органах различаются в зависимости от особенностей прохождения государственной службы (например, к военнослужащим может быть применен дисциплинарный арест, а к государственным гражданским служащим — увольнение в связи с утратой доверия за совершение коррупционных проступков).
Таким образом, грубые проступки представляют собой особую категорию дисциплинарных проступков государственных служащих, совершая которые служащий нарушает охраняемые законом права и законные интересов иных лиц и государства. Вместе с тем такие проступки, как нарушения служебной дисциплины, посягают на нормальное функционирование государственного органа, регламентированное нормативными актами, либо препятствует гражданам в реализации их законных прав.
Следует отметить, что на современном этапе именно коррупционные проступки представляют наибольшую угрозу нормальному функционированию органов государственной власти. Их основу составляет неразрешенный конфликт интересов в сфере государственной службы, поскольку основополагающей задачей всех государственных служащих является обслуживание интересов общества, которое ожидает от них честного и непредвзятого выполнения служебных обязанностей.
Наиболее типичными признаками коррупционных проступков являются принятие управленческих решений вопреки закону, получение сторонами незаконных выгод и сокрытие своих действий [15, c. 172]. Несмотря на то, что общее понятие конфликта интересов законодательно закреплено, тем не менее под это определение попадает множество ситуаций, в которых служащий может оказаться в процессе осуществления полномочий. Однако далеко не все из них образуют состав дисциплинарного проступка [20, с. 115].
В этой связи важную роль играет антикоррупционное законодательство, которое предусматривает ряд мер, направленных на предотвращение конфликта интересов на государственной службе, а также меры ответственности государственных служащих, в том числе дисциплинарной [17, с. 91].
Рассмотрим дефиницию «дисциплинарный проступок государственных гражданских служащих» в Обзоре судебной практике трактуется как неисполнение или ненадлежащее исполнение служащим возложенных на него обязательств». Документом установлено, что привлечение к дисциплинарной ответственности за дисциплинарные проступки возможно исключительно при наличии совокупности факторов и обстоятельств:
1) противоправность поведения государственного гражданского служащего,
2) наличие доказанной вины,
3) наличие четкой корреляции между совершенным правонарушением и негативными последствиями.
Структура дисциплинарной ответственности включает следующие элементы:
1) основания дисциплинарной ответственности (юридическое и фактическое — совершение дисциплинарного проступка),
2) условия дисциплинарной ответственности,
3) субъект дисциплинарной ответственности,
4) дисциплинарные взыскания,
5) дисциплинарное производство.
Рассмотрим, насколько эта структура соотносится с ответственностью за коррупционные правонарушения.
Как уже отмечалось, в ФЗ № 79-ФЗ предусматриваются две процедуры привлечения государственных служащих к дисциплинарной ответственности: за дисциплинарный проступок и коррупционное правонарушение. Нормативной основой для установления дисциплинарной ответственности в сфере борьбы с коррупцией является п. 6 ст. 7 Федерального закона № 273-ФЗ от 25.12.20083 (далее — Закон «О противодействии коррупции»), устанавливающий для государственных служащих перечень ограничений и запретов в целях повышения эффективности противодействия коррупции.
Субъектом ответственности за коррупционное правонарушение являются государственные служащие, на которых возложены обязанности в области противодействия коррупции. Данный субъект соответствует стандартному субъекту дисциплинарного поступка, в том числе в части его обязательного нахождения в юридически оформленных служебных отношениях.
Наибольшую общественную опасность имеют преступления коррупционной направленности, например взятки (статья 290 УК РФ). Вместе с тем существуют и другие коррупционные правонарушения, хотя и не являющиеся в силу закона общественно опасными деяниями, но приносящими немалый вред личности, обществу и государству. В данном случае речь идет, прежде всего, о коррупционных дисциплинарных проступках. Причем грань между проступком и преступлением, справедливо замечает М. М. Поляков, бывает очень тонкой [106, c. 18].
Поэтому борьбу с коррупционными дисциплинарными проступками необходимо вести столь же непримиримо, как и с преступлениями той же направленности, но только с помощью мер дисциплинарного принуждения, которые имеют административноправовую природу и применяются во внесудебном порядке.
ФЗ № 79-ФЗ предусматривает обязанность субъекта дисциплинарной власти налагать на виновного гражданского служащего дисциплинарное взыскание в случае совершения им коррупционного правонарушения. Дискреции нет. Виновный должен быть наказан. В противном случае уже сам субъект дисциплинарной власти совершает коррупционное правонарушение. При этом выбор взыскания остается за субъектом дисциплинарной власти. Такой подход в целом поддерживается и особых сомнений не вызывает. Вместе с тем, думается, некоторые элементы публичности при принятии субъектом дисциплинарной власти решения все же необходимы, что позволит сделать это решение более ответственным и взвешенным.
Хотелось бы проиллюстрировать данное суждение примером из практики одного из авторов.
На протяжении ряда лет А. А. Гришковец [25, c. 103–106] был членом комиссии по соблюдению требований к служебному поведению федеральных государственных гражданских служащих Аппарата Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации и урегулированию конфликта интересов.
Напомним, в соответствии с подпунктом в) пункта 8 Положения о комиссии, утвержденного Указом Президента Российской Федерации от 1 июля 2010 года № 821 [72], в состав комиссии, в частности, входят представитель (представители) научных организаций и образовательных учреждений, деятельность которых связана с государственной службой. Это, что называется, «люди со стороны». Их участие по замыслу законодателя должно придать деятельности комиссии больше объективности, сделать ее работу более независимой, открытой и квалифицированной. Письмом заместителя руководителя Аппарата Совета Федерации от 28 июня 2017 г. № 5.3–51/6422 автор настоящей статьи был приглашен на заседание комиссии, которое было запланировано на 4 июля 2017 года. В повестке дня значилось рассмотрение информации о соблюдении заместителем руководителя аппарата одного из комитетов Совета Федерации ограничений и запретов, предусмотренных законодательством Российской Федерации о государственной гражданской службе. На основании доклада секретаря комиссии о результатах проверки и вопросов, заданных указанному гражданскому служащему, факт совершения им коррупционного правонарушения был комиссией установлен. После обсуждения ситуации комиссия, специально это заметим, по инициативе автора настоящей статьи, единогласно приняла решение рекомендовать представителю нанимателя, а это в данном случае был руководитель Аппарата Совета Федерации, уволить гражданского служащего в связи с утратой доверия. Казалось на этом все, но оказалось не совсем. Когда А. А. Гришковец через некоторое время поинтересовался в управлении государственной службы и кадров о принятом решении, то выяснилось, что представитель нанимателя вопреки рекомендации комиссии ограничился взысканием, не связанным с увольнением с гражданской службы [25, c. 104].
Его прерогатива принять такое решение под сомнение не ставится. Однако, как представляется, оно должно быть мотивированным. Кроме того, все члены комиссии должны в письменной форме персонально уведомляться не только о самом решении, но и о тех мотивах, которыми руководствовался субъект дисциплинарной власти, принимая решения вопреки рекомендации комиссии. Словом, необходима обратная связь. Без нее принятое решение будет исключительно субъективным, что не соответствует публичным интересам, которые призван выражать и защищать любой руководитель, являющийся в отношении гражданского служащего представителем нанимателя и обладающий правами субъекта дисциплинарной власти. В противном случае вряд ли можно говорить об обеспечении на должном уровне режима законности и служебной дисциплины, что снижает эффективность дисциплинарной ответственности за совершение коррупционных правонарушений.
Думается, следует детально прописать порядок привлечения государственного гражданского служащего к дисциплинарной ответственности, включая ответственность за коррупционные дисциплинарные проступки. Сделать это лучше в отдельной главе 12.1 «Служебная дисциплина на гражданской службе и дисциплинарная ответственность» ФЗ № 79-ФЗ.
В конечном счете работа с кадрами, как представляется, позволит повысить уровень правосознания сотрудников.
Отсутствие единого подхода к классификации дисциплинарных проступков, на наш взгляд, существенно усложняет рассматриваемый правовой институт и может пошатнуть гарантии, предоставляемые государственным гражданским служащим.
Нам представляется целесообразным предложить классификацию проступков по различным основаниям:
- В зависимости от характера обязанностей государственного гражданского служащего.
– неисполнение либо недобросовестное исполнение обязанностей, предусмотренных федеральными законами (например, несоблюдение ограничений и запретов),
– неисполнение либо недобросовестное исполнение обязанностей, возложенных на конкретного государственного гражданского служащего (имеются в виду обязанности, предусмотренные должностным регламентом),
– неэтичное поведение государственного гражданского служащего (нарушение морально-этических требований, предусмотренных кодексами профессиональной этики и другими документами).
- В зависимости от последствий проступка:
– проступки, не имеющие негативных последствий,
– проступки, наносящие ущерб репутации соответствующего государственного органа,
– проступки, наносящие имущественный ущерб государственному органу,
– проступки, наносящие имущественный ущерб гражданам и организациям во время взаимодействия с государственным органом.
- В зависимости от характера противоправной деятельности в рамках государственной гражданской службы:
– дисциплинарные проступки, совершенные впервые,
– злостные дисциплинарные проступки (совершение проступка, за который уже налагалось дисциплинарное взыскание),
– систематические дисциплинарные проступки (совершение государственным гражданским служащим различных проступков на протяжении некоторого времени).
- В зависимости от наличия коррупционного элемента в объективной стороне дисциплинарного проступка:
– проступки коррупционного характера,
– проступки некоррупционного характера.
Предложенные способы классификации можно применять при квалификации конкретных деяний государственных гражданских служащих в целях повышения эффективности дисциплинарных взысканий и их индивидуализации.
Литература:
- Лещина, Э. Л. Дисциплинарный (служебный) проступок как основание дисциплинарной ответственности / Э. Л. Лещина // Административное право и процесс. — 2019. — № 1. — С. 55–59.
- Алехин, А. П. Административное право России / А. П. Алехин, А. А. Кармолицкий: учебник. — М.: Зерцало, 2011. — Ч. 1. — 500 с.
- Адушкин, Ю. С. Дисциплинарное производство в СССР: моногр. / под ред. В. М. Манохина. — Саратов: Изд-во Саратов. ун-та, 1986. — С. 37–41.
- Бахрах, Д. Н. Административное право / Д. Н. Бахрах: учеб. — М.: Эксмо, 2011. — С. 611–616.
- Седов, Н. С. Дисциплинарная ответственность государственных гражданских слуащих / Н. С. Седов // В сборнике: Научный форум. сборник статей V Международной научно-практической конференции. В 2 частях. — Пенза, 2023. — С. 126–128.
- Шушпанов, С. А. Должностной проступок как основание дисциплинарной ответственности государственного служащего / С. А. Шушпанов: автореф. дис.... канд. юрид. наук. — Саратов, 2002. — 26 с.
- Чаннов, С. Е. Служебное правоотношение: понятие, структура, обеспечение / С. Е. Чаннов. Москва: Ось-89, 2009. — 218 с.
- Бочарников, И. В. Коррупция как глобальная проблема современности / И. В. Бочарников [Электронный ресурс]. URL: http://nic-pnb.ru/analytics/korruptsiya (дата обращения: 25.12.2023).
- Буравлев, Ю. М. Виды юридической ответственности в системе государственной службы / Ю. М. Буравлев: монография. — Москва: Юрист, 2008. — 154 с.
- Власенко, Н. А. Правовые средства противодействия коррупции / Н. А. Власенко, С. А. Грачева: научно-практическое пособие. — Москва: Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ, 2016. — 472 с
- Гришковец, А. А. Коррупционнвй проступок как основание дисциплинарной ответственности государственного гражданского служащего / А. А. Гришковец // Сборник материалов X международной научно-практической конференции. — Пермь, 2023. — С. 103–106.
- Поляков, М. М. Административно-правовые формы и методы противодействия коррупции в органах исполнительной власти Российской Федерации / М. М. Поляков: монография. Проспект, 2022. — 252 с.
