Федерализм в современном праве



В современной России местное самоуправление и федерализм неразрывно связаны между собой. Отдельные ученые называют местное самоуправление звеном квазифедеративных отношений. В рамках российской концепции организации власти в условиях федеративного государства местное самоуправление, являясь активным началом, с одной стороны, действительно можно рассмотреть как часть федерализма, однако, с другой — как основу развития гражданского общества. Реформирование местного самоуправления продолжается в течение нескольких лет, что не приводит к стабилизации данной сферы общественных отношений на практике. Помимо этого демократический и управленческий потенциал, который несет в себе федерализм и местное самоуправление, в науке недостаточно раскрыт. Особое значение имеют и конституционные новеллы 2020 г. в сфере организации и функционирования местного самоуправления в качестве одного из двух уровней системы публичной власти в Российской Федерации.

Ключевые слова: федеративное устройство, местное самоуправление, публичная власть, Конституция Российской Федерации, единая система публичной власти, уровни публичной власти, государственная власть.

В соответствие с Конституцией Российской Федерации (далее по тексту — Конституция РФ) государственное устройство Российской Федерации основывается в 2-х уровневой организации публичной власти [3]. Население осуществляет собственную власть посредством концепций публичной власти и непосредственно. Концепция публичной власти исполняется в формах: общегосударственной власти РФ; общегосударственной власти субъектов РФ; местного самоуправления. Местное самоуправление — это модель реализации, в том числе, общественностью муниципальных образований своей власти в границах, определенных Конституцией РФ, федеральным и региональным законами.

Ю. М. Алпатов отмечает, что «современное местное самоуправление следует рассматривать как механизм взаимодействия территориальных сообществ и государства, главной задачей которого является согласование соответствующих интересов» [2, с. 62-63].

Федерализм — это универсально значимая власть на всех уровнях, как федеральном, региональном, так и местном. Региональный и местный уровень власти в равной мере, как и федеральный, нацелен на охрану, обеспечение, регулирование интересов целого в противовес отдельному (частному). Региональный и местный уровень административной власти, как и федеральный, способны охранять, отстаивать, обеспечивать не только интересы целого, но и частного.

В свою очередь федеративное устройство России и организация местного самоуправления сопряжены с разделением публичной власти по вертикали, а именно по трем уровням ее осуществления. Очевидно, что не может один уровень публичной власти, а тем более один ее орган осуществлять все публичные функции и полномочия. Разделение публичной власти и по горизонтали, и по вертикали неизбежно. Эффективное осуществление публичной власти, направленное на служение человеку и обществу, основано на единстве и разделении власти.

При этом в нашей стране принцип федерализма по-прежнему остается одной из ключевых конституционных ценностей, что в целом предопределяет общий вектор любых преобразований по части территориальной организации публичной власти в рамках российской модели конституционализма. Да и ст. 12 российской Конституции, входящая в число основ конституционного строя, как известно, не подвергалась каким-либо изменениям ни в 2020 г., ни когда-либо еще со времени принятия Конституции РФ 1993 год [3, с. 15]. Итак, ст. 12 Конституции, устанавливающая базовые параметры функционирования местного самоуправления в стране, включена в число основ конституционного строя России, в связи с чем местное самоуправление уже само по себе надлежит рассматривать в качестве конституционной ценности того же порядка, что и демократия, высшая ценность человека, достоинство личности, правовое государство, федерализм, разделение властей, незыблемость суверенитета страны и ряд других.

Ранее (до внесения изменений 2020 г.) не использовавшийся в Конституции РФ, как и в других правовых актах, термин «публичная власть» нашел свое отражение в целом ряде видоизмененных конституционных норм, в том числе и в ст. 132, которая была дополнена частью 3, зафиксировавшей следующее: «Органы местного самоуправления и органы государственной власти входят в единую систему публичной власти в России и осуществляют взаимодействие для наиболее эффективного решения задач в интересах населения, проживающего на соответствующей территории».

Нормы ст. 12 Конституции РФ совершенствованию не подверглись и сохранились в первозданном варианте. Объясняется это тем, что положения гл. 1 «Основы конституционного строя» Конституции могут быть пересмотрены только лишь путем созыва Конституционного собрания (ст. 135 Конституции РФ). Помимо того, в силу ч. 2 ст. 16 Основного Закона никакие другие положения Конституции РФ не могут противоречить нормам, устанавливающим основы конституционного строя. Тем не менее — хотя, согласно ст. 12 Конституции РФ, органы местного самоуправления не входят в систему государственной власти — в соответствии с новеллами ч. 3 ст. 132 Основного Закона они инкорпорированы в единую институциональную систему с органами государственной власти [12, с. 34].

Концепция публичной власти и ее системы получила дальнейшее развитие в Федеральном законе от 21.12.2021 г. № 414-ФЗ «Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации» (далее по тексту — Федеральный закон «Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации») [9]. В соответствии с вышеуказанным Законом, государственные органы и органы местного самоуправления, составляя единую систему публичной власти, взаимодействуют в целях предельно эффективного решения задач в интересах населения, а Президент обеспечивает их согласованное функционирование.

Кроме того, в первой статье данного Федерального закона «Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации» определено то, что органы государственной власти (и иные государственные органы) осуществляют собственные полномочия на территории субъекта во взаимодействии, в том числе, и с органами местного самоуправления, территориально связанными с этим субъектом. Таким образом, в системе государственного администрирования общественных отношений на данный момент местное самоуправление переходит на качественно новый уровень. Помимо того, также статья первая включает органы местного самоуправления в общую систему разграничения предметов ведения и полномочий, устанавливая еще одну новую категорию — «уровни публичной власти», следовательно, в настоящий момент мы имеем двухуровневую систему государственной власти и трехуровневую систему власти публичной (два уровня государственной власти, а также местное самоуправление).

Бесспорно, данное обстоятельство в определенной степени уменьшит уровень самостоятельности и независимости местного самоуправления в сфере решения населением вопросов местного значения, вместе с тем, значительно повысит эффективность исполнения принимаемых решений.

Отдельная глава в вышеупомянутом Законе посвящена разграничению предметов ведения и полномочий между тремя уровнями системы публичной власти России — федеральными органами, органами субъектов Федерации и местным самоуправлением. Хотя глава и называется «Общие принципы разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъекта Российской Федерации и органами местного самоуправления», однако какие-либо собственные полномочия в сфере осуществления публичной власти для местного самоуправления усмотреть достаточно сложно.

Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее по тексту — Федеральный закон № 131-ФЗ) устанавливает, что местное самоуправление составляет одну из основ конституционного строя РФ [10].

По мнению О. Е. Кутафина и В. И. Фадеева, признание местного самоуправления в этом качестве «предполагает установление децентрализованной системы управления и иных (нежели в условиях централизации и концентрации власти) основ взаимоотношений федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления» [5, с. 90]. Кроме того, сама федеративная форма территориального устройства подразумевает «принципиальную децентрализацию государственной власти» [11, с. 617].

Анализируя вышеизложенное, возникает вопрос о соотношении понятий «единая система публичной власти» и «система органов государственной власти». Равнозначна ли единая система публичной власти, частью которой объявляются органы местного самоуправления, системе органов государственной власти. В Федеральном законе от 8 декабря 2020 г. № 394-ФЗ «О Государственном Совете Российской Федерации» публичная власть раскрывается как власть (публичных) органов.

По мнению С. А. Авакьяна, публичная власть — это власть народа, осуществляющаяся в формах государственной власти, общественной власти и смешанной общественно-государственной форме в виде власти местного самоуправления [1, с. 445-446]. Таким образом, органически муниципальная власть как одна из форм народовластия является одним из уровней публичной власти. С одной стороны, из вышесказанного следует, что между системами органов публичной и государственной власти существуют определенные различия. С другой стороны, элементы публичной власти выступают как некая целостность, в которой нет ничего ненастоящего.

В Постановлении от 1 декабря 2015 г. № 30-П КС РФ прямо установлено, что некоторые виды муниципальных образований, а именно муниципальные районы и городские округа (в том числе городские округа с внутригородским делением), по своей правовой природе представляют «публично-территориальную единицу, интегрированную в систему государственно-властных отношений» (п. 4.1), органы публичной власти таких муниципальных образований «призваны не только решать вопросы местного значения, но и участвовать в осуществлении на своей территории государственных функций», прежде всего исполняя государственные полномочия, возложенные на них федеральным центром или субъектом РФ [6].

Как отметил КС РФ, под единством системы публичной власти понимается функциональное единство, которое предполагает согласованное действие различных уровней публичной власти как единого целого. Целью конструктивного взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления является наиболее эффективное решение общих задач, непосредственно связанных с вопросами местного значения. Такое взаимодействие не свидетельствует о вхождении органов местного самоуправления в систему органов государственной власти. Категория «единая система публичной власти» производна от основополагающих понятий «государственность» и «государство», означающих политический союз (объединение) многонационального российского народа. Общая суверенная власть этого политического союза распространяется на всю территорию страны и функционирует как единое системное целое в конкретных организационных формах, определенных Конституцией РФ.

Заслуживает внимание, в том числе, тот факт, что высший орган конституционной юстиции указал на то, что самостоятельность местного самоуправления находит свое отражение в определении структуры его органов. Правовую позицию составляет рассмотрение условием самостоятельности местного самоуправления ограничение вмешательства государства в решение вопросов местного значения, и обеспечение баланса интересов между государственной и муниципальной властью — основой эффективного взаимодействия [7].

Правовая конструкция единой системы публичной власти предполагает собой установление баланса между действующим правовым регулированием, включающим принцип самостоятельности местного самоуправления, как основы конституционного строя, не подлежащей пересмотру, и правоприменительной практикой на местах.

Сохраняя статус признанного, гарантированного и самостоятельного в пределах своих полномочий, местное самоуправление в лице своих органов, как вновь признанной части единой системы публичной власти, получило правовую основу для активного и тесного взаимодействия с государственными органами по любым вопросам [8, с. 2].

Таким образом, органы местного самоуправления, не входящие в систему органов государственной власти входят в единую систему публичной власти вышеуказанного государственного союза [12, с. 35]. Другой подход к данной проблеме влечет за собой нарушение государственного единства и подразумевает неприменимость к местному самоуправлению базовых конституционно-правовых характеристик Российского государства, и повторяет высказывание Г. В. Барабашева, что это не автономия от государства, но автономия в государстве.

Литература:

1. Авакьян С. А. Конституционный лексикон: государственно-правовой терминологический словарь / С. А. Авакьян. Москва: Юстицинформ, 2015. 639 с.
2. Алпатов Ю. М. Российский федерализм и местное самоуправление: Монография. — М., 2010. — 291 с.
3. Добрынин Н. М. Конституционный принцип единства системы публичной власти: к вопросу об эволюции муниципального управления в России // Конституционное и муниципальное право. 2022. № 11. 20 с.
4. Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993 с изменениями, одобренными в ходе общероссийского голосования 01.07.2020) // СПС «КонсультантПлюс».
5. Кутафин О. Е. Муниципальное право Российской Федерации / О. Е. Кутафин, В. И. Фадеев. 3-е изд., перераб. и доп. Москва: Проспект, 2011. 669 с.
6. Постановление КС РФ от 1 декабря 2015 г. № 30-П «По делу о проверке конституционности частей 4, 5 и 5.1 статьи 35, частей 2 и 3.1 статьи 36 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и части 1.1 статьи 3 Закона Иркутской области «Об отдельных вопросах формирования органов местного самоуправления муниципальных образований Иркутской области» в связи с запросом группы депутатов Государственной Думы» // СПС «КонсультантПлюс».
7. Постановление Конституционного Суда РФ от 01 декабря 2015 г. № 30-П «По делу о проверке конституционности частей 4,5 и 5.1 статьи 35, частей 2 и 3.1 статьи 36 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и части 1.1 статьи 3 Закона Иркутской области «Об отдельных вопросах формирования органов местного самоуправления муниципальных образовании? Иркутской области» в связи с запросом группы депутатов Государственной Думы» // СЗ РФ. 2015. № 50. Ст. 7226.
8. Соколова А. И. Об отдельных вопросах организации местного самоуправления в единой система публичной власти // Труды Оренбургского института (филиала) МГЮА.-2023.-С.4.
9. Федеральный закон от 21 декабря 2021 г. № 414-ФЗ «Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации» // СЗ РФ. 2021. № 52 (часть I). Ст. 8973.
10. Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // СПС «КонсультантПлюс».
11. Четвернин В. А. Раздел VII. Государство: сущность, понятие, структура, функции / В. А. Четвернин // Проблемы общей теории государства и права: учебник для вузов / под общей редакцией В. С. Нерсесянца. Москва: Норма, 2008. 813 с.
12. Щепачев В. А. Конституция Российской Федерации 2020 г.: местное самоуправление в единой системе публичной власти // Конституционное и муниципальное право. 2021. № 12.