Соглашения государственно-частного партнёрства для систем метрополитенов в Российской Федерации



В работе анализируется возможность введения систем метрополитена в качестве объектов концессии и государственно-частного партнёрства.

Ключевые слова: государственно-частное партнёрство, концессионные соглашения, правовое регулирование, метрополитен, легкорельсовый транспорт.

Российское законодательство закрепляет обширный перечень объектов концессионного соглашения, а также для соглашения о государственно-частном партнерстве, включая объекты уличного общественного транспорта, а также системы внеуличного транспорта, такие как железная дорога, монорельсовая система, канатная дорога и фуникулёр.

Однако ни Федеральный закон «О концессионных соглашениях» [1], ни Федеральный закон «О государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве в Российской Федерации» [2] не содержит в качестве объекта метрополитен, более того, во избежание неоднозначности толкования — оба закона прямо указывают, что объектами могут быть разные транспортные системы, кроме метрополитена.

Это означает невозможность регулирования строительства и эксплуатации метрополитена с помощью взаимодействия публичных органов власти и частных компаний в рамках вышеуказанных законов. Специальное законодательное регулирование данных общественных отношений, как например, гипотетически возможный Федеральный закон «О государственно-частном партнерстве и концессии систем метрополитена» также отсутствует.

Важно обратить внимание, что законодательство не исключает привлечение частных компаний для непосредственно, строительства инфраструктуры метрополитена, нет прямого юридического запрета и на софинансирование проектов строительства станций и иных объектов инфраструктуры метро. Де-юре отсутствуют ограничения компании перевозчика и эксплуатанта исходя из его организационно-правовой формы, де-факто, все компании перевозчики, являющиеся эксплуатантами организованы в форме унитарных предприятий.

Всё вышеуказанное демонстрирует, что частные юридические лица имеют ограничения только для разных форм государственно-частного партнёрства и концессии в отношении метрополитенов.

Нельзя не отметить, что государственные и муниципальные системы метрополитена за исключением московского не получают значительного развития, так за последние 10 лет в период с января 2014 по январь 2024, метрополитен Санкт-Петербурга открыл 4 станции, метрополитены Нижнего Новгорода, Казани и Самары увеличились на 1 станцию, а метрополитены Екатеринбурга и Новосибирска не открыли ни одной новой станции.

Строившиеся метрополитены Красноярска и Челябинска будут конвертированы в участки подземного скоростного трамвая — одной из форм легкорельсового транспорта. Единственная станция строившегося ранее метрополитена Омска законсервирована.

В активном строительстве за пределами Москвы находятся 4 станции метро в Казани, 2 станции в Санкт-Петербурге, по 1 в Нижнем Новгороде, Самаре и Новосибирске. Следует отметить, что темпы расширения систем метрополитенов во многих регионах России остаются незначительными [3].

Предполагается, что возможность использования различных форм государственно-частного партнёрства для строительства и эксплуатации новых участков действующих систем метрополитена, а также новых систем, позволит увеличить развитие данного вида транспорта, а также могло бы привлечь в отрасль новые технологии со стороны частных компаний.

Многие города в мире используют правовой институт государственно-частного партнёрства для расширения существующих систем или строительства новых. Город Осака в Японии имеет систему муниципального метрополитена, две линии которого полностью объединены с продлениями, построенными и эксплуатируемыми частными компаниями.

Муниципальная линия метро Тюо, управляемая муниципальным юридическим лицом технически и инфраструктурно объединена с линией метро Кейханна, которая находится под управлением частной железнодорожной корпорации Кинтетсу [4]. При этом частный оператор наряду с муниципальным владеет своим подвижным составом, а для взаимного удобства между ними подписан договор о сквозном движении поездов, что позволило эксплуатировать две линии в режиме одной, разделив зоны ответственности по оговорённой сторонами территориальной метке. При строительстве компания Кинтетсу руководствовалась стандартами метрополитена Осаки, несмотря на то что большинство линий данной компании построено по совершенно иному стандарту.

Полностью аналогичная ситуация в Осаке есть с муниципальной линией Мидосуджи и её частным продолжением Кита-Осака Кюко, владельцем которой является железнодорожная корпорация Ханкю [5]. По концессионному соглашению были построены и эксплуатируются системы метро в Мекке, Хайдерабаде и некоторые линии метро в Сан-Паулу.

Действующее в России законодательное регулирование строительства и эксплуатации метрополитенов оперирует универсальным понятийным аппаратом, не содержащим конкретизации организационно-правовых форм. Это означает, что типовые правила технической эксплуатации метрополитена, а также порядок их утверждения не потребуют внесения дополнительных изменений, что упрощает правотворческую задачу.

Межгосударственные, государственные, национальные стандарты содержащие требования к оборудованию подвижного состава, его техническим характеристикам, к инженерным и строительным параметрам рельсового полотна, туннелей, станций и иных сооружений также не требуется модифицировать.

Данное утверждение обосновывается тем, что все существующие системы метрополитена построены по единым нормам, поэтому для создания технически интегрируемых с ними новых систем, создаваемых в формате государственно-частного партнёрства, необходимо соблюдать уже закреплённые и подробно описанные стандарты. Это же сократит юридическую работу в части составления технических заданий для договоров концессии и иных форм государственно-частного партнёрства.

Контраргументы против легализации систем метрополитена в качестве объектов государственно-частного партнёрства в России, могут основываться на экономических, юридических тезисах, а также исходя из соображений безопасности.

Юридическое разграничение сфер ответственности потенциального концессионера и других собственников подземных сооружений, включая засекреченные объекты, не является существенной проблемой. Взаимоотношения между сторонами могут быть урегулированы существующими нормами ГК РФ, Закона РФ «О государственной тайне» [6] и другими НПА, аналогично тому, как происходит сегодня между вышеуказанными собственниками и унитарным предприятием — владельцем системы метрополитена.

Двойное назначение метрополитена, как системы общественного транспорта и как объекта гражданской обороны существенно преувеличено с неюридической точки зрения, поскольку согласно пункту 12 Постановления Правительства Российской Федерации от 29.11.1999 № 1309, станции и линии метрополитена могут становиться объектами гражданской обороны после соответствующего приспособления, но только если они по своему предназначению пригодны для этого [7].

Существующие линии и станции метрополитенов могут быть как пригодны, так и не пригодны для их использования в качестве объектов гражданской обороны. Например, подземная станция метро «Тропарёво» в Московском метрополитене не оборудована гермозатворами, что затрудняет её использование в соответствие с абзацем 1, пункта 3 и абзацем 2, пункта 2 вышеуказанного постановления Правительства [8]. Действующие подземные станции метрополитена Самары — «Алабинская» и «Российская» в 2022 году были исключены из списков объектов гражданской обороны [9].

Вышеуказанная тенденция означает возможность публичной стороны государственно-частного партнёрства заблаговременно определять необходимость строительства станции или линии метрополитена с/без элементов, позволяющих использование/приспособление к использованию данного объекта для мероприятий по гражданской обороне.

Экономическая составляющая связана с тем, что деятельность государственно-частного партнёрства является коммерческой, что означает необходимость извлечения частной стороной прибыли от своей деятельности. Поскольку деятельность перевозчиков общественного транспорта как правило является убыточной, возникает риск дополнительной финансовой нагрузки на бюджет публичного образования. В вышеописанном случае публичному образованию будет необходимо производить доплаты в адрес концессионера для компенсации понесённых им убытков, а также доплачивать до определённого уровня прибыли, который как правило заблаговременно согласовывается сторонами.

Унитарным предприятиям, несмотря на их юридический статус коммерческих юридических лиц, теоретически можно производить выплаты только для компенсации убытков от их операционной деятельности, производя уровень доплат необходимы для того, чтобы уровень доходов соответствовал уровню расходов организации. Дополнительные затраты для обновления подвижного состава и другой деятельности могут иметь разовый характер. Такие затраты, как правило, закладываются в бюджет муниципалитета или региона заблаговременно.

Исходя из чего можно предполагать, что государственно-частное партнёрство для строительства и эксплуатации метрополитена обойдётся для муниципального, либо регионального бюджета дороже, чем аналогичные мероприятия, производимые через иные юридические конструкты.

Следует отметить, что приведённое выше может иметь место в реальности, однако следует учитывать, что государственно-частное партнёрство это способ для муниципалитета или федерального субъекта не имеющего достаточного количества финансовых средств, необходимых для строительства и эксплуатации системы метрополитена. Это одна из возможных форм привлечения субъекта, имеющего достаточный объём финансовых средств для достижения социально-экономических целей. Другой возможной альтернативой видится инфраструктурное государственное кредитование. Однако многие подобные способы заимствования финансовых средств теоретически могут оказаться более затратными в среднесрочной перспективе, чем использование собственных региональных или муниципальных финансовых средств.

Представляется более оптимальным наличие как можно большего числа гражданско-правовых и финансовых способов стимулирования и развития любой отрасли, в том числе отрасли метростроения и эксплуатации городского рельсового внеуличного транспорта.

Особый интерес представляет опыт Казахстана в отношении правового регулирования метрополитена, как объекта государственно-частного партнёрства и концессии. В Законе Республики Казахстан от 21 сентября 1994 года № 156 «О транспорте в Республике Казахстан» [10] уже закреплены термины «метрополитен», «легкорельсовый транспорт» и «городской рельсовый транспорт». Правовой анализ соотношений данных понятий в законе представляет дополнительный научный интерес, который будет исследован в другой работе.

Для базового понимания ситуации необходимо, что исходя из предлагаемого законодателем понятийного аппарата, отличие метрополитена от легкорельсового транспорта в полной изолированности первого от иных участников дорожного движения, а также в больших по сравнению с легкорельсовым транспортом габаритами, грузоподъёмностью и скоростью сообщения.

Полная изолированность легкорельсового транспорта, согласно определению, не требуется, достаточно «отдельно выделенных путей», что позволяет понимать под данной категорией транспорта — трамвайную линию с высокой степенью обособленности, так и де-факто физически изолированную систему метрополитена, обладающую меньшими скоростными и вместительными характеристиками.

При этом определение «городской рельсовый транспорт» специально отделяет термин «легкорельсовый транспорт» от «трамвая» и «метрополитена». Согласно статье 3, рассматриваемого закона системы метрополитена не могут находиться ни в какой иной собственности, кроме государственной. Подобный законодательный подход жёстче российского, где юридического ограничения на форму собственности метрополитена нет. Невозможны договоры государственно-частного партнёрства.

Легкорельсовый транспорт в вышеуказанной статье не указан, а значит фактическая возможность владения систем полностью обособленного внеуличного транспорта частными компаниями сохраняется. Из обозначенного следует возможность передачи и отчуждения части прав на такие системы, в том числе в формате государственно-частного партнёрства в разных его видах, включая концессию. Это подтверждается ст. 4 Закона Республики Казахстан от 7 июля 2006 года № 167 «О концессиях» [11] и ст. 6 Закона Республики Казахстан от 31 октября 2015 года № 379-V ЗРК «О государственно-частном партнерстве» [12], где сферами применения государственно-частного партнёрства и концессии являются все отрасли экономики, кроме тех, что отдельно закреплены Правительством Республики Казахстан.

Действующее на сегодняшний день Постановление Правительства Республики Казахстан от 6 ноября 2017 года № 710 не включает в себя объекты легкорельсового транспорта, что означает допустимость любых форм государственно-частного партнёрства в отношении этих объектов [13]. Следует отметить, что не отмечены в нём и системы метрополитена, однако, представляется, что в связи с положением ст. 3, Закона Республики Казахстан от 21 сентября 1994 года № 156, как отмечалось выше, государственно-частное партнёрство в отношении этих объектов будет скорее невозможным.

Для Российской Федерации при отсутствии понятийного аппарата и юридической стандартизации для различных форм легкорельсового транспорта, а также с учётом отсутствия порядка юридического изменения регулирования при техническом переходе с одних стандартов на другие предлагается в первую очередь сконцентрироваться на возможностях государственно-частного партнёрства для систем метрополитенов, уже стандартизированного и унифицированного в юридическом смысле транспортных систем.

Разработка стандартов для легкорельсовых систем и их последующее регулирование как объектов государственно-частного партнёрства представляется также важной задачей, однако она будет более отдалённой и заслуживает проведения отдельного научного исследования.

Резюмируя вышеперечисленное, правовых проблем для разрешения государственно-частного партнёрства в отношении систем метрополитенов в Российской Федерации не имеется, за исключением, прямого запрета на это в соответствующих законах.

Однако для привлечения инвестиций в отрасль, для развития технологической базы, а также для появления возможностей строительства метрополитенов в субъектах Российской Федерации, предлагается изменить существующие нормы путём внесения в объекты концессий и государственно-частное партнёрство систем метрополитена.

В последующем аналогичные формы государственно-частные партнёрства могут быть использованы для строительных проектов в странах ближнего и дальнего зарубежья, если станут конкурентоспособными по сравнению с существующими консорциумами.

Следует понимать, что опасения по поводу экономической нерентабельности систем метрополитена оправданы, как и большинство систем общественного транспорта в мире они не выходят на уровень самоокупаемости, однако эффект от системы метрополитена предлагается рассматривать как инфраструктуру для экономического роста определённой территории в целом, налоговые поступления от которой косвенно способны компенсировать затраты на строительство такой инфраструктуры. Частный партнёр как источник финансовых средств в краткосрочной перспективе позволяет частично снизить расходы государственного бюджета на реализацию такого рода инфраструктурных и социальных проектов.

В долгосрочной перспективе общественные отношения с частным партнёром могут обходиться дороже, чем отношения с унитарными предприятиям — оператором системы метрополитена, что, теоретически может быть сопоставимо с расходами бюджета субъекта Российской Федерации по выплате процентов по инфраструктурному кредиту на строительство метрополитена.

Поэтому видится допустимым внедрение государственно-частного партнёрства как ещё одного финансового инструмента развития и обновления систем метрополитена и их инфраструктуры.

Литература:

1. Федеральный закон от 21.07.2005 № 115-ФЗ «О концессионных соглашениях» // Собрание законодательства РФ, 25.07.2005, № 30 (ч. II), ст. 3126.
2. Федеральный закон от 13.07.2015 № 224-ФЗ «О государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве в Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ, 20.07.2015, № 29 (часть I), ст. 4350.
3. Россия // Transphoto [электронный ресурс] // URL: https://transphoto.org/country/1/ (дата обращения: 22.12.2023).
4. けいはんな線 // Kintetsu Railway [электронный ресурс] // URL: https://www.kintetsu.co.jp/toppage/i-search.html?kw= %E3 %81 %91 %E3 %81 %84 %E3 %81 %AF %E3 %82 %93 %E3 %81 %AA %E7 %B7 %9A&ie=u&api=on&site=kintetsu (дата обращения: 29.12.2023).
5. 会社概要 // Kita-Osaka Kyuko line [электронный ресурс] // URL: https://www.kita-kyu.co.jp/company/profile.html (дата обращения: 22.03.2023).
6. Закон РФ от 21.07.1993 № 5485–1 «О государственной тайне» // Собрание законодательства РФ, 13.10.1997, № 41, стр. 8220–8235.
7. Постановление Правительства РФ от 29.11.1999 № 1309 «О Порядке создания убежищ и иных объектов гражданской обороны» // Собрание законодательства РФ, 06.12.1999, № 49, ст. 6000.
8. Метро Тропарёво, вход на станцию 08.07.2017 [электронный ресурс] // Youtube [сайт] // https://www.youtube.com/watch?v=TfX5EgWrmZA (дата обращения: 02.01.2024).
9. Власти объяснили, почему «Алабинскую» не стали делать убежищем для людей // 63.ru — Самара Онлайн [электронный ресурс] // URL: https://63.ru/text/transport/2023/05/30/72351449/ (дата обращения: 04.01.2024).
10. Закон Республики Казахстан от 21 сентябpя 1994 года № 156 «О транспорте в Республике Казахстан» // Ведомости Верховного Совета Республики Казахстан, 1994 г., № 15, ст. 201.
11. Закон Республики Казахстан от 7 июля 2006 года № 167 «О концессиях» // Ведомости Парламента Республики Казахстан, 2006 г., № 14, ст. 88.
12. Закон Республики Казахстан от 31 октября 2015 года № 379-V ЗРК «О государственно-частном партнерстве» // «Казахстанская правда» от 12.11.2015 г., № 217 (28093).
13. Постановление Правительства Республики Казахстан от 6 ноября 2017 года № 710 «Об утверждении перечня объектов, не подлежащих передаче для реализации государственно-частного партнерства, в том числе в концессию» // САПП Республики Казахстан 2017 г., № 54, ст. 354. Подписано в печать 29.12.2017 г.