Данная статья включает в себя исследование важности местного управления в контексте практики современной правовой системы Российской Федерации. В ее рамках проведен анализ основных проблем правовых аспектов местного самоуправления в РФ, определены главные перспективы развития местного самоуправления, обозначена роль местного самоуправления в обеспечении развития регионов. При написании работы особое внимание уделяется проблемам, с которыми сталкиваются местные органы власти в процессе выполнения своих функциональных обязанностей, что позволило в конце работы обозначить наиболее эффективные способы их устранения.
Ключевые слова: местное самоуправление, правовые аспекты, проблемы, перспективы.
Введение
В наши дни проблемы, возникающие при реализации функциональных обязанностей и полномочий органов местного самоуправления в Российской Федерации (далее в работе — РФ), привлекают все больше внимания со стороны ученых и практикующих специалистов, поскольку данная сфера деятельности органа публичной власти играет ключевую роль в стабильном и активном развитии региона. Кроме того, именно грамотное и эффективное местное самоуправление может обеспечить высокий уровень благополучия и благосостояния населения в среднесрочной перспективе.
В это же время, значительные усилия местных органов власти не всегда способствуют преодолению серьезных проблем в вопросах реализации полномочий на местном уровне, которые, безусловно, требуют срочного решения.
Рассматривая сущность местного самоуправления в контексте регионального развития, необходимо отметить труд Войтовича В. Ю., который в своих работах утверждает, что под местным самоуправлением в нынешнее время следует понимать право местного социума на осуществление управленческих функций в рамках российского законодательства на определенной территории с целью покрытия наиболее важных потребностей населения [1]. В это же время автор говорит о том, что государственно-правовая природа местного самоуправления тесно связана с его политико-социальным институтом, который образовывается в результате того, что местное самоуправление не входит в систему органов государственной власти в принципе [1]. Это обусловливает резонансное отношение к местным органом власти, ставя под сомнение их компетентность и властность на определенной территории.
В Федеральном законе № 131-ФЗ от 06.10.2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее в работе — ФЗ № 131-ФЗ от 06.10.2003) говорится, что на территории РФ местное самоуправление рассматривается в качестве формы осуществления народом своей власти [2]. Данная форма народной власти обеспечивает самостоятельное решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций [2]. В это же время в законе указывается на то, что решение вопросов в рамках реализации функциональных обязанностей и полномочий органов местного управления может осуществляться исключительно в пределах, устанавливаемых Конституцией РФ, федеральными законами и иными нормативно-правовыми актами, закреплёнными на государственном уровне.
Хорошо раскрыты особенности отечественной модели местного самоуправления в работе Авакьяна С. А., который утверждал, что закрепленное в Конституции Российской Федерации определение понятия «местное самоуправление» не дает возможности выделить вопросы «сугубо местного значения» [3]. Это позволяет нам задуматься о том, что публичная власть органов местного самоуправления в некоторой степени иллюзорна, так как все вопросы, решаемые местными органами самоуправления — это вопросы, решаемые изначально органами государственной власти. Кроме того, автор в своей статье подмечает, что вопросы между различными муниципальными образованиями также практически не отличаются, за исключением ряда частностей, которые мы не будем описывать в рамках данной работы [3].
В результате рассмотрения всей вышеизложенной информации, мы можем утверждать, что сущность понятия «местное самоуправление» и его правовая природа становятся одним из главных факторов, оказывающих воздействие на понятийный аппарат в процессе их изучения и определения в более полной мере. В свою очередь, подобная ситуация приводит к появлению проблем в работе системы местного самоуправления на территории многих регионов России.
Анализ основных проблем правовых аспектов местного самоуправления в РФ
Одной из первостепенных проблем в рамках правовых аспектов местного самоуправления на территории РФ является ограниченная автономия местных органов власти, которая выражается в некой недостаточности и нечеткости большинства полномочий органов местного самоуправления. При этом, автономия власти появляется и в результате формирования созависимых взаимоотношений между органами местного самоуправления и органами централизованной государственной власти. В конечном итоге, все это приводит к ограничению их полномочий и неравномерному развитию регионов РФ, что само по себе обусловливает возникновение общественного недовольства по поводу качества работы системы местного самоуправления.
В своей диссертации Шамхалов М. А. утверждает, что ограниченная автономия местных органов власти является в современной России характерной чертой развития ее системы и норм права, так как во многом этот процесс направлен на поиск путей оптимизации сочетания централизации и децентрализации системы управления [4]. Подобный подход ориентирован на разграничение предметов ведения и полномочий, в то же время, акцентируя внимание на ограничение самоорганизационных мер на местных территориях через передачу функциональных обязанностей и полномочий местных органов власти вышестоящим.
Основная причина ограничения автономии, по мнению автора работы, состоит в том, что в РФ государственная власть в большинстве своем сконцентрирована на центральном уровне, что ограничивает свободу местных властей. Органы местного самоуправления в регионах не имеют возможности самостоятельно принимать решения в большинстве вопросов, а также реализовывать политику развития территории в целом .
Вторая причина возникновения автономии заключается в политической воли, которая зачастую ограничивается политическими элитами . В некоторых случаях представители региональной и центральной политической элиты не заинтересованы не только в наделении местных органов власти дополнительными полномочиями, но и в целом развитии регионов, что приводит к ослаблению влияния местных органов самоуправления на реализуемые на территории региона программы развития.
Отметим и то, что ограничение автономии местных органов власти может происходить и по причине финансовой зависимости регионов от центрального правительства. В данном случае свобода территорий (регионов) ограничивается финансовыми потоками, поступающими в их бюджет для дальнейшего освоения [5]. Очевидно, что ограничение финансовых потоков в местный бюджет может быть спровоцировано отсутствием интереса в развитии региона со стороны политической элиты.
В совокупности все вышеописанные факторы приводят к тому, что ограничение автономии местных органов власти — это естественный процесс на территории РФ, который берет свое начало именно из централизованного характера государственной власти. Данная проблема влияет и на политические, и на экономические, и на социальные процессы в обществе, приводя к снижению уровня эффективности работы органов местного самоуправления, а также разрушая патриотичность и ориентированность на развитие регионального достояния путем применения полномочий, прописанных в федеральном законодательстве.
Еще одной немаловажной проблемой является бюрократическая нагрузка , значительно ограничивающая развитие местных органов самоуправления. В современной практике она выражена в достаточно сложной и сверх нагромождённой процедуре получения разрешения, лицензий и иных документов, подтверждающих правомерность деятельности и работ. В конечном итоге все это значительно затрудняет и замедляет принятие решений и реализацию проектов на уровне местных властей.
Доказать высокий уровень бюрократической нагрузки в местных органах власти, можно обратив внимание на то, что необходимость в работе с документами может исходить, как от самих органов государственной власти региона, так и от вышестоящих органов управления. В таком случае она будет передаваться региональным органам власти в качестве поручения. В некоторых случаях местные органы власти вынуждены осуществлять документарную работу в связи с обработкой обращений граждан, организаций или иных органов власти. Так: входящие документы представляют собой основу поручения для местных органов власти; их исполнение — это процесс принятия решения по принятому поручению (исполнение поручения, согласно нормативно-правовым актам и прописанным процедурам, осуществляется поочередно в нескольких структурных подразделениях органа местного самоуправления); для того, чтобы завершить процедуру принятия управленческого решения, необходимо подписать все документы у руководителя органа или конкретного структурного подразделения (примером может являться конкурсная документация или проект нормативно-правового акта) [7].
В статье Джагарян Н. В. говорится о том, что бюрократия в контексте работы органов местного самоуправления приводит не только к ограничению, но и усложнению процесса принятия местными органами самоуправления решений [6]. Бюрократия замедляет и затрудняет принятие всех необходимых решений, негативно сказываясь на эффективности работы местных органов власти, по мнению автора.
Здесь следует отметить, что из бюрократии вытекает и еще одна существенная проблема правовых аспектов деятельности местных органов власти, а именно, коррупционная составляющая, которая, в свою очередь, приводит к искажению принимаемых решений по большинству вопросов. Для подтверждения значимости данной проблемы обратимся к анализу статистики по коррупционным преступлениям в местных органах власти на территории РФ (таблица 1).
Таблица 1
Статистика коррупционных преступлений в местных органах власти на территории РФ [8]
|
2019 |
2020 |
2021 |
2022 |
2023 |
|
|
Кол-во обвинительных приговоров, тыс. шт |
15,6 |
12,7 |
15,2 |
13,4 |
14,1 |
|
Темпы прироста, % |
Х |
-18,59 |
19,69 |
-11,84 |
5,22 |
Из анализа таблицы видим, что в 2023 г. количество обвинительных приговоров по коррупционным делам увеличилось на 5,2 %, что указывает на рост коррупционной составляющей в контексте принятия решений на уровне местных органов самоуправления. При этом, одним из самых коррупционных регионов на территории РФ является Краснодарский край, согласно официальной статистике, он находится на шестое место в рейтинге, составленном Генеральной Прокуратурой Российской Федерации [9]. По данным официальной статистики на 2021 г. на территории края зафиксировано 78 183 преступлений с коррупционной составляющей, из них около 277 преступлений по статье 290 УК РФ (получение взятки в особо крупном размере) [9]. Следует отметить, что, понимая «плачевное положение дел», местное Правительство принимает меры по снижению уровня коррупции, которые заключаются в следующих аспектах:
—повсеместная цифровизация, сопутствующая внедрению электронных систем документооборота и учета обращений;
—создание специальных комиссионных органов, осуществляющих предотвращение осуществления коррупционных схем;
—активный прием жалоб со стороны населения по поводу коррупции и т. д.
Коррупционная составляющая негативно сказывается на уровне эффективности работы органов местного самоуправления за счет отсутствия достаточного уровня реализации предлагаемых проектов, а также за счет неправильного распределения ресурсной базы и искажения приоритетов в глазах представителей данных органов. Чем выше уровень коррупции в местных органах власти, тем выше вероятность того, что решения их представителями принимаются не на основании общественных интересов, а на основании личных выгод, что мешает развитию региона в среднесрочной перспективе.
Отметим и то, что с одной стороны централизация власти негативно сказывается на работе органов местной власти, урезая ее полномочия. С другой стороны, подобный подход противодействует коррупции, не позволяя решать некоторые проблемы не только в обход нормативно-правовой системы РФ, но и в обход государственных органов власти высшего уровня.
Таким образом, все обозначенные нами выше проблемы ни в коей мере не способствуют активному развитию и укреплению позиций местных органов власти, приводя исключительно к их малоэффективной и в некоторых случаях абсолютно незаконной работе. В это же время для устранения всех перечисленных нами проблем, требуется не только создавать условия для активного участия местных органов власти в развитии регионов, но и формировать жесткие, контролирующие структуры в рамках нормативно-правовой системы, которые смогут не только своевременно выявлять неэффективно работающие органы власти, но и реализовывать мероприятия по устранению причин снижения эффективности их работы.
Определение главных перспектив развития местного управления в контексте нормативно-правовой базы РФ
Перед тем как приступить к определению главных перспектив развития местного самоуправления в контексте нормативно-правовой базы РФ необходимо отметить, что оно представляет собой некий процесс определения ключевых направлений развития системы местного самоуправления, который происходит с учетом существующей на территории РФ нормативно правовой базы, в состав которой входят: Конституция РФ, федеральные и региональные законы и т. д.
Так, в соответствии с основными положениями ФЗ № 131-ФЗ от 06.10.2003, к ключевым направлениям развития органов местного самоуправления можно отнести следующие направления:
—увеличение уровня автономии органов местного самоуправления через расширение объемов их полномочий;
—полная автоматизация электронного документооборота в органах государственной власти на местном уровне;
—активное развитие межмуниципального сотрудничества;
—пересмотр с целью оптимизации местных нормативно-правовых актов;
—повсеместное укрепление роли гражданского общества в работе местных органов власти.
Рассмотрим каждое из направлений более подробно.
В первую очередь обратим внимание на увеличение уровня автономии органов местного самоуправления через расширение объемов их полномочий, которое может быть достигнуто через принятие новых законов или изменение существующих, а также укрепление финансовой и административной независимости местных органов самоуправления [10]. Данное направление подразумевает под собой наделение местных органов власти большим количеством возможностей для принятия самостоятельных решений, а также для разработки и реализации местных программ и проектов развития. При этом оно должно быть тесно сопряжено с увеличением уровня ответственности местных органов власти и их представителей за совершаемые правонарушения, что не позволит создать ситуацию, при которой будет отмечен резкий рост количества коррупционных преступлений на местном уровне.
Во-вторых, следует рассмотреть и направление, подразумевающее под собой активное развитие межмуниципального сотрудничества, которое выражается в организации партнерских взаимоотношений между различными муниципалитетами с целью обмена опытом, реализации совместных проектов или с целью объединения ресурсных баз и усиления координационных действий по отношению реализации некоторых смежных проектов. Развитие данного направления способствует укреплению местного сообщества и созданию объединенной идентичности между различными муниципалитетами, повышая тем самым общий уровень привлекательности региона для потенциальных инвесторов, туристов и жителей.
Автоматизация документооборота позволит уменьшить уровень бюрократической загрузки местных органов власти и улучшить качество предоставляемых ими услуг. Данное направление разрабатывается с целью упрощения и ускорения процесса работы с документами, что, в свою очередь, позволяет работникам органов местного самоуправления значительно сокращать время, которое они затрачивают на выполнение рутинных операций, дав им возможность сосредоточиться на разработке и реализации политик и программ развития территорий.
Говоря о мероприятии, направленном на пересмотр нормативно-правовых актов, регулирующих деятельность местных органов самоуправления, мы должны понимать, что оно должно быть организовано в рамках стремления оптимизировать работу государственных органов власти в целом. В то же время, он сопряжен с тем, что некоторые представители местных органов власти не будут согласны с его результатами, что в краткосрочной перспективе приведет к проявлению разногласий в работе. В среднесрочной же перспективе реализация работ в данном направлении приведет к увеличению уровня сбалансированности, а также к усилению принципа справедливости, а также к общему увеличению эффективности работы местных органов самоуправления.
Повсеместное же укрепление роли гражданского общества в работе местных органов власти даст возможность усилить демократические принципы, улучшить качество принимаемых решений и повысить эффективность работы местных органов власти [10]. Данное направление акцентирует свое внимание на:
— повышении уровня легитимности и доверия со стороны местного сообщества к органам местного самоуправления;
— наделением всех представителей гражданского общества уникальными знаниями в области работы местных органов власти (способствует увеличению вовлеченности представителей общественности в принятие решений);
— увеличивает уровень контроля за деятельностью местных органов самоуправления.
В совокупности данное направления совершенствования их работы в большей мере отвечает современной повестке для и может выступать в качестве ориентира для развития нормативно-правовой базы РФ в целом.
Таким образом, все описанные нами выше перспективы развития местного самоуправления основаны исключительно на нормативно-правовой базе РФ и ее основных положения, касающихся не только функционирования самих органов местной власти, но и других смежных с ними подразделений и ведомств.
Заключение
Очевидно, что роль местного самоуправления в контексте современного развития большинства регионов РФ на современном этапе огромна и безусловна, поскольку именно местное самоуправление несет ответственность за принятие решений по таким задачам, как социально-экономическое развитие, инфраструктурное строительство, регулирование рынка труда, развитие субъектов малого и среднего бизнеса и т. д. Подчёркивает важность работы органов местного самоуправления и то, что решение всех прописанных выше вопросов в совокупности приводит к улучшению качества жизни населения, увеличению его уровня благосостояния и формированию наиболее благоприятной среды в регионе.
Исходя из всего вышесказанного, изучение ключевых проблем функционирования и усиления позиций органов местного самоуправления, а также перспектив их развития и в контексте нормативно-правовой базы РФ, позволяет ученым и практикующим специалистам формировать наиболее подходящие пути развития нормативно-правовой системы РФ, ориентированные на некоторую децентрализацию органов государственной власти с целью предоставления большей свободы органам местного самоуправления.
Литература:
- Войтович, В. Ю. Местное самоуправление: сущность и значение / В. Ю. Войтович. — Текст: непосредственный // Вестник Удмуртского университета. Серия «Экономика и право». — 2016. — № 6. — С. 124–129.
- Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ (ред. от 14.02.2024).URL:https://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_44571/aa8e0893f28ab9d82f0bd76c8573b8dd2afb02e2/.
- Авакьяна С. А. Особенности российской модели местного самоуправления и пути ее совершенствования // Юридическая наука. — 2014. — № 2. — С. 56–61.
- Шамхалов, М. А. Автономия и самостоятельность местного самоуправления как конституционно-правовой принцип: диссертация на соискание ученой степени доктора юридических наук / Шамхалов М. А. — 2006. — 164 c. — Текст: непосредственный.
- Давыдов, Ю. А. Финансовая автономия органов местного самоуправления: парадигма эффективности / Ю. А. Давыдов. — Текст: непосредственный // Научные вызовы устойчивого социально-экономического развития России. — 2019. — № 1. — С. 66–70.
- Джагарян, Н. В. Местное самоуправление и бюрократия: конституционные аспекты соотношения и взаимовлияния / Н. В. Джагарян. — Текст: непосредственный // Сравнительное конституционное обозрение. — 2014. — № 6. — С. 64–80.
- Кусов В. К. Анализ основ документооборота в органах государственной власти Омской области // Современные тенденции в экономике и управлении: новый взгляд. 2015. С. 238–243.
- Коррупция в России и мире — в шести графиках // «Русфонд». URL: https://www.kommersant.ru/doc/6595032.
- Показатели преступности России «Самые коррумпированные регионы РФ» // Официальный сайт Генеральной прокуратуры РФ. URL: https://epp.genproc.gov.ru/web/gprf/activity/crimestat.
- Ускова, Т. В. Местное самоуправление в России: итоги и перспективы реформ / Т. В. Ускова. — Текст: непосредственный // Проблемы развития территории. — 2016. — № 5. — С. 159–176.
