Новеллы законодательства, регулирующего прокурорский надзор в сфере исполнительного производства



В статье рассматриваются законодательные нововведения, возникшие в связи с изданием нового Указания Генеральной прокуратуры РФ от 19 сентября 2022 г. № 521/7 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов судебными приставами». Выделяются особенности, закрепляющие частную методику надзора и конкретно-функциональные задачи подчиненных прокуроров, решаемые для достижения установленных законом целей организации и деятельности прокуратуры России, в частности в сфере прокурорского надзора за исполнением законов судебными приставами-исполнителями. Обозначается существующая проблема правового регулирования рассматриваемой сферы надзора. А также проводится анализ статистической отчетности Федеральной службы судебных приставов России относительно количества исполнительных производств и Генеральной прокуратуры Российской Федерации по выявленным нарушениям законодательства со стороны судебных приставов-исполнителей и принятым мерам прокурорского реагирования за последние годы.

Ключевые слова: прокурорский надзор, прокурор, судебный пристав, исполнительное производство, исполнение законов.

Увеличение числа гражданских и иных дел [8] (продемонстрируем наглядно на рис. 1) повлекло за собой рост исполнительных производств, осуществляемых Федеральной службой судебных приставов.

Рис. 1. Количество дел, ежегодно рассматриваемых судами Российской Федерации, за период 2018–2022 гг., согласно докладу Председателя Верховного Суда Российской Федерации — Вячеслава Михайловича Лебедева [8]

Данный рост выявил множество проблем, связанных с качеством исполнения решений судов и иных органов, что в свою очередь не могло остаться незамеченным и требовало принятия соответствующих решений. Одним из указанных решений стало введение в 1999 г. такой отрасли прокурорского надзора, как надзор за исполнением законов судебными приставами, целью которого стало обеспечение законности в процессе исполнительного производства [3, с. 289]. С тех пор правовое регулирование прокурорского надзора в обозначенной сфере только совершенствуется: в 2009 г. появился специальный ведомственный акт Генеральной прокуратуры Российской Федерации (затем его отменил акт от 2022 г.), уточняющий отдельные вопросы, касающиеся надзора за исполнительным производством. О таких актах (от 2009 г. и 2022 г.) и правовых нововведениях, которые в них закреплены, и пойдет речь в настоящей статье.

Для начала стоит обратиться к основному федеральному закону, регулирующему деятельность органов и организаций прокуратуры Российской Федерации, — Федеральному закону от 17.01.1992 № 2202–1 «О прокуратуре Российской Федерации» (далее — Федеральный закон «О прокуратуре РФ»).

В статье 1 указанного нормативного правового акта прокуратура Российской Федерации определена как единая федеральная централизованная система органов, осуществляющих надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов, надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, уголовное преследование в соответствии со своими полномочиями, а также выполняющих иные функции.

В абзацах 1 и 5 статьи 2 закреплено, что в целях обеспечения верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства прокуратура Российской Федерации осуществляет, среди прочего, надзор за исполнением законов судебными приставами.

До 2022 г. надзор за исполнением законов судебными приставами, помимо Федерального закона «О прокуратуре РФ», также регулировался Указанием Генпрокуратуры РФ от 12.05.2009 № 155/7 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов судебными приставами» (далее — Указание 2009 г.). Однако постоянно растущее количество производств, а вместе с тем — средств, подлежащих удержанию, было серьезной проблемой, препятствующей эффективному и результативному осуществлению исполнительных производств Федеральной службы судебных приставов и требующей решения. Подобную проблему также обозначает в своей научной статье А. Ф. Ахмедов [2, с. 269].

Относительно вопроса о росте числа производств нами была проанализирована статистическая отчетность Федеральной службы судебных приставов за последние годы (период с 2018 г. по 2022 г.), из содержания которой можно увидеть, что количество исполнительных производств увеличилось с 87,6 млн до 131,5млн [9].

Для наглядности отобразим указанные статистические данные на рис. 2.

Рис. 2. Количество исполнительных производств Федеральной службы судебных приставов России (в млн) за период 2018–2022 гг.

Увеличение нагрузки на органы принудительного исполнения неминуемо повлекло за собой и рост числа нарушений закона, допускаемых сотрудниками этой службы.

Так, по данным Генеральной прокуратуры Российской Федерации, статистика по выявленным нарушениям законодательства и принятым мерам прокурорского реагирования за 2018–2020 гг. (к сожалению, в открытых источниках нет информации за период 2021–2023 гг.) такова:

– 2018 г.: в указанной сфере органами прокуратуры выявлено свыше 140 тыс. нарушений закона, в целях их устранения внесено 10,2 тыс. представлений, по результатам рассмотрения которых к дисциплинарной ответственности привлечены 3,1 тыс. лиц; опротестовано 63,4 тыс. незаконных постановлений судебных приставов-исполнителей; в суд направлено 1,1 тыс. заявлений; к административной ответственности привлечены 65 лиц; объявлено 536 предостережений должностным лицам о недопустимости нарушения закона; по материалам прокурорских проверок возбуждено 245 уголовных дел [5];

– 2019 г.: в указанной сфере органами прокуратуры выявлено свыше 141 тыс. нарушений закона. В целях их устранения внесено 10,1 тыс. представлений, по результатам рассмотрения которых к дисциплинарной ответственности привлечены 3,4 тыс. лиц. Опротестовано 66,2 тыс. незаконных постановлений судебных приставов-исполнителей, в суд направлено 627 заявлений, к административной ответственности привлечено 121 лицо, объявлено 474 предостережения должностным лицам о недопустимости нарушения закона. Кроме того, по материалам прокурорских проверок возбуждено 234 уголовных дела [4];

– 2020 г.: органами прокуратуры выявлено свыше 149 тыс. нарушений законодательства об исполнительном производстве в деятельности судебных приставов-исполнителей. В целях их устранения внесено 10,6 тыс. представлений, по результатам рассмотрения которых к дисциплинарной ответственности привлечено 2,7 тыс. лиц. Опротестовано 71,5 тыс. незаконных постановлений судебных приставов-исполнителей, в суд направлено 436 заявлений, к административной ответственности привлечено 127 лиц, объявлено 473 предостережения о недопустимости нарушения закона. Кроме того, по материалам прокурорских проверок возбуждено 180 уголовных дел [7].

Для наглядности отобразим указанные статистические данные на рис. 3.

Рис. 3. Количество выявленных прокуратурой нарушений закона в деятельности судебных приставов (в тыс.) за период 2018–2020 гг.

Ввиду вышесказанного возросла необходимость в пересмотре, корректировке и обновлении нормативной правовой базы надзора за исполнением законов судебными приставами. Так, 19 сентября 2022 г. вступило в законную силу Указание Генеральной прокуратуры РФ № 521/7 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов судебными приставами» (далее — Указание 2022 г.), отменившее Указание 2009 г.

Нами был проведен сравнительный анализ положений, содержащихся в Указаниях 2009 г. и 2022 г. На основе проведенного анализа мы выявили следующие нововведения.

Согласно положению, закрепленному в пункте 1.3 Указания 2022 г., прокуроры должны добиваться фактического исполнения судебных актов, принятых по предъявленным ими искам и заявлениям; своевременно информировать надзирающих прокуроров о направлении в подразделения Федеральной службы судебных приставов России исполнительных документов по таким искам, а также обеспечить должное взаимодействие при осуществлении контроля за их исполнением.

Данная норма возлагает на прокурора обязанность довести решения суда до фактического их исполнения, а также инструктирует взаимодействие и отчетность перед непосредственно надзирающим прокурором. На наш взгляд, приведенное положение является, бесспорно, эффективным решением проблемы загруженности судебных приставов, поскольку оно призвано обеспечить эффективное взаимодействие органов прокуратуры и Федеральной службы судебных приставов во исполнение единой цели — добиться фактического исполнения судебных актов.

Проводя сравнительное исследование упомянутых Указаний Генеральной прокуратуры РФ, нельзя не отметить важность исполнения требований прокуроров в рамках надзора за исполнением законов судебными приставами и возможные последствия игнорирования и неисполнения требований, обязательных к исполнению. Указанием 2022 г. был введен институт гражданской ответственности судебного пристава-исполнителя за его противоправные виновные действия (бездействие), повлекшие причинение вреда казне РФ, содержание которого [института] заключается в возможности поднимать вопрос о предъявлении регрессных требований к виновному лицу в установленном Гражданским кодексом Российской Федерации (далее — ГК РФ) порядке (статья 1088).

Следующее нововведение: Указание 2009 г. не содержало требования о направлении копий, вступивших в законную силу или обращенных к немедленному исполнению судебных постановлений по искам прокурора, которые были удовлетворены в установленный, а именно трехдневный, срок, в подразделение, которым было инициировано предъявление иска, и в подразделение, осуществляющее надзор за деятельностью судебных приставов по исполнению судебных постановлений.

Если говорить о статистической отчетности и докладных записках, то Указание 2022 г. установило новые сроки подачи в соответствующие подразделения статистической отчетности, а также докладных записок в соответствующем направлении:

– «Докладные записки о состоянии законности и результатах надзорной деятельности в сфере исполнения законодательства об исполнительном производстве представлять каждое полугодие к концу января и июля (30 числа) в подразделения Генеральной прокуратуры Российской Федерации, согласно компетенции» (пункт 2.14 Указания 2022 г.);

– «В подразделениях Генеральной прокуратуры Российской Федерации обобщать состояние законности и прокурорского надзора в пределах компетенции. Главному управлению по надзору за следствием, дознанием и оперативно-разыскной деятельностью, Главному управлению по надзору за расследованием особо важных дел, Главному гражданско-судебному управлению, Главному уголовно-судебному управлению предоставлять информацию в Главное управление по надзору за исполнением федерального законодательства каждое полугодие к 10 февраля и 10 августа, которому докладывать о результатах курирующему заместителю Генерального прокурора Российской Федерации каждое полугодие к 20 февраля и 20 августа» (пункт 3.1 Указания 2022 г.).

В соответствии с Указанием 2009 г. предоставление соответствующей информации и общей характеристики состояния законности осуществлялось в годичный срок, Указание 2022 г. же сократило данный срок в 2 раза, что, несомненно, упрощает осуществление ведомственного контроля за ходом работы нижестоящих прокуроров в данной сфере ввиду более оперативного получения подразделениями Генеральной прокуратуры Российской Федерации и заместителями Генерального прокурора Российской Федерации соответствующей отчетности и посредством этого способствует оптимизации и своевременной корректировке работы нижестоящих прокуроров по надзору за исполнением законов судебными приставами.

Н. В. Трошина также отмечает, что «деятельность прокурора по надзору за исполнением законов судебными приставами-исполнителями требует надлежащего учета, при этом крайне важны ее качественные показатели, без которых нельзя правильно оценить деятельность прокурора при осуществлении прокурорского надзора за исполнением законов судебными приставами» [10, с. 46].

Соответственно, данные положения Указания 2022 г. способствуют увеличению эффективности прокурорского надзора в данном направлении.

Ввиду вышеуказанной проблемы увеличения количества гражданских дел от судебных приставов-исполнителей необходимо неукоснительное исполнение требований федерального законодательства Российской Федерации, а также соответствующее поведение в рамках специального законодательства.

По итогам проведенного нами сравнительно-правового анализа Указаний 2009 г. и 2022 г. мы можем заключить следующее: в Указании 2022 г. закреплены нововведения, направленные на усиление надзора за деятельностью судебных приставов-исполнителей, уточнившие полномочия прокурорских работников и повысившие эффективность мер прокурорского реагирования, принимаемых для восстановления нарушенных прав и свобод человека и гражданина.

Однако принятие Указания 2022 г., на наш взгляд, не решило некоторое существующее противоречие. Дело в том, что законодатель в части 2 статьи 1 Федерального закона «О прокуратуре РФ» отдельно выделяет надзор за исполнением законов судебными приставами, как уже отмечалось выше, но в Разделе III указанного закона данная отрасль надзора не выделяется в самостоятельную.

Тем самым законодатель относит надзор за исполнением законов судебными приставами к общему надзору, то есть к надзору за исполнением законов, что в свою очередь вызывает вопросы об определении круга полномочий прокурора и предмете надзора в данной сфере [6, с. 320].

В своей работе это также отмечают В. Т. Азизова и М. М. Гамидова: «Анализ любой отрасли прокурорского надзора включает исследование предмета конкретной отрасли прокурорского надзора, полномочий прокурора и средств прокурорского реагирования в случае выявления нарушений закона. Данная формула закреплена законодательно в соответствующем разделе закона «О прокуратуре», однако применительно рассматриваемой отрасли надзора законодатель избегает нормативной проработки прокурорского надзора за исполнением законов судебными приставами в силу того, что сама отрасль появляется значительно позже создания закона…

…Несмотря на достаточную простоту определения предмета данной отрасли надзора, представляется спорным сам факт выделения прокурорского надзора за исполнением законов судебными приставами в отдельную отрасль, причем неоднозначность подхода в данном вопросе обозначена законодательно.

Раздел III Закона о прокуратуре включает четыре главы, закрепляющие соответственно четыре отрасли прокурорского надзора, а именно: надзор за исполнением законов; надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина; надзор за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие; надзор за исполнением законов администрациями органов и учреждений, исполняющих наказание и назначаемые судом меры принудительного характера; надзор за администрациями мест содержания задержанных и заключенных под стражу. В структуре Раздела III не предусмотрена глава, регламентирующая деятельность прокурора по надзору за исполнением законов судебными приставами, тем не менее данная отрасль определяется законодателем в части 2 статьи 1 указанного закона (данный абзац введен Федеральным законом от 10.02.1999 № 31-ФЗ).

Данная законодательная коллизия требует разрешения…» [1, с. 58].

Мы согласны с приведенной выше позицией и ввиду отмеченного в качестве разрешения существующей проблемы предлагаем принятие одного из двух решений:

1) внести изменения в Раздел III Федерального закона «О прокуратуре РФ»: дополнить его новой главой — «Надзор за деятельностью судебных приставов», выделив обозначенную отрасль прокурорского надзора как самостоятельную, а также обозначить в рамках отдельных статей предмет данной сферы надзора и полномочия прокурора.

На наш взгляд, именно такая редакция названия данной отрасли надзора как в отдельной главе закона, так и в упомянутой части 2 статьи 1 является наиболее удачной (в отличие от редакции «надзор за исполнением законов судебными приставами»), поскольку, осуществляя свои полномочия, прокурорский работник проверяет не только исполнение судебными приставами требований законодательства, но и соблюдение ими прав и свобод человека и гражданина, а Федеральный закон «О прокуратуре РФ» еще в статье 1 разводит два данных направления, указывая на то, что первое не поглощает второе.

Но стоит отметить, что такая смена названия указанной отрасли надзора повлечет за собой многочисленные изменения в рамках всего текста Федерального закона «О прокуратуре РФ»: придется менять наименования таких отраслей, как надзор за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие, и надзор за исполнением законов администрациями органов и учреждений, исполняющих наказание и применяющих назначаемые судом меры принудительного характера, администрациями мест содержания задержанных и заключенных под стражу, поскольку с ними ситуация аналогичная.

2) убрать из части 2 статьи 1 Федерального закона «О прокуратуре РФ» дополнительное выделение надзора за исполнением законов судебными приставами в отдельном пункте.

В заключение мы можем сделать вывод, что Указание 2022 г., бесспорно, внесло необходимые корректировки, уточнило полномочия прокурорских работников, повысило эффективность мер прокурорского реагирования, закрепило частную методику надзора и конкретно-функциональные задачи подчиненных прокуроров, однако ввиду существующего и отмеченного нами противоречия правовое регулирование надзора за исполнением законов судебными приставами требует дальнейшего совершенствования.

Литература:

1. Азизова, В. Т., Гамидова, М. М. Проблемы регулирования и осуществления прокурорского надзора за исполнением законов судебными приставами / В. Т. Азизова, М. М. Гамидова // Вестник Дагестанского государственного университета. Серия 3: Общественные науки. — 2019. — № 1. — С. 56–62.
2. Ахмедов, А. Ф. Проблемы осуществления прокурорского надзора за деятельность федеральной службы судебных приставов / А. Ф. Ахмедов // Аграрное и земельное право. — 2020. — № 11 (191). — С. 267–269.
3. Винокуров, Ю. Е. Прокурорский надзор: учебник для вузов / под редакцией Ю. Е. Винокурова. — 16-е издание, переработанное и дополненное. — Москва: Издательство Юрайт. — 2023. — 571 с.
4. Генеральная прокуратура Российской Федерации обобщила практику прокурорского надзора за исполнением законов судебными приставами // Официальный сайт Генеральной прокуратуры Российской Федерации [Электронный ресурс]. URL: https://epp.genproc.gov.ru/web/gprf/search?article=83363476 (дата обращения: 22.04.2024).
5. Генеральной прокуратурой Российской Федерации обобщена практика прокурорского надзора за исполнением законов судебными приставами в 2018 г. // Официальный сайт Генеральной прокуратуры Российской Федерации [Электронный ресурс]. URL: https://epp.genproc.gov.ru/web/gprf/search?article=82747626 (дата обращения: 22.04.2024).
6. Ергашев, Е. Р. Прокурорский надзор в Российской Федерации: учебник для вузов / Е. Р. Ергашев. — Москва: Издательство Юрайт. — 2022. — 474 с.
7. Почти 150 тысяч нарушений выявлено прокурорами в деятельности судебных приставов-исполнителей // Официальный сайт Генеральной прокуратуры Российской Федерации [Электронный ресурс]. URL: https://epp.genproc.gov.ru/web/gprf/search?article=59778022 (дата обращения: 22.04.2024).
8. Рост нагрузки и расширение «цифры»: итоги работы судов за 2022 год // Официальный сайт Верховного Суда Российской Федерации [Электронный ресурс]. URL: https://www.vsrf.ru/press_center/mass_media/32147/ (дата обращения: 22.04.2024).
9. Статистические данные сайта Федеральной службы судебных приставов России [Электронный ресурс] // URL: https://fssp.gov.ru/otchet_doklad_9/ (дата обращения: 22.04.2024).
10. Трошина, Н. В. Направления совершенствования прокурорского надзора за исполнением законов судебными приставами-исполнителями / Н. В. Трошина // Российский следователь. — 2016. — № 7. — С. 45–48.