В статье автором рассмотрены категории дел об административных правонарушениях, возбуждаемые прокурором. Определены проблемы и особенности возбуждения производства по указанным делам. Сформулированы различные позиции авторов по теме и их аргументация.
Ключевые слова: прокурор, постановление, особенности, проблемы, граждане, административные правонарушения.
Деятельность уполномоченных органов государственной власти и суда по привлечению правонарушителей в области административных правоотношений и возбуждение производства по делу об административном правонарушении осуществляется в соответствии с установленными для этих субъектов полномочиями.
Помимо органов государственной власти и суда, одним из субъектов, можно даже назвать его специальным субъектом в области рассматриваемых правоотношений, являются прокуратура РФ. Деятельность данного органа специфична и весьма интересно для изучения, именно в рамках данной темы будет рассмотрен вопрос о возбуждение прокурором дел об административных правонарушениях, возможные проблемы и особенности рассматриваемого субъекта в области его полномочий.
Основной проблемой является определение категории дел, установленных в кодексе Российской Федерации об административных правонарушениях, право на возбуждение которых имеет исключительно прокурор, а также своего рода особенности по реализации им своих полномочий в данном вопросе.
Работа будет исследована при помощи следующих методов: теоретический метод, практический и методы анализа информации из различных источников.
Основными нормативными правовыми актами в области данного вопроса являются:
— Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30.12.2001 № 195-ФЗ (ред. от 28.04.2023);
— «О прокуратуре Российской Федерации» Федеральный закон от 17.01.1992 № 2202–1 (ред. от 09.01.2023).
В случае нарушения прав и законных интересов человека и гражданина в РФ, предусмотренных главой второй Конституции РФ, прокурор в лице государства обеспечивает защиту и реализацию процесса по восстановлению нарушенных прав и привлечению должностных лиц ответственности [1].
Норма ч. 3 статьи 27 ФЗ «О прокуратуре РФ» устанавливает, что в случаях, когда нарушение прав и свобод человека и гражданина имеет характер административного правонарушения, прокурор возбуждает производство об административном правонарушении или незамедлительно передает сообщение о правонарушении и материалы проверки в орган или должностному лицу, которые полномочны рассматривать дела об административных правонарушениях. Также в соответствии со статьей 25.11 КоАП РФ, прокурор в пределах своих полномочий вправе: возбуждать производство по делу об административном правонарушении [2].
КоАП РФ устанавливает исчерпывающий перечень дел, то есть административные правонарушения, в отношении которых, возбуждение производства по делу об административном правонарушении имеет право возбудить лишь прокурор.
Итак, дела об административных правонарушениях, предусмотренных статьями 5.1, 5.6, 5.7, 5.21, 5.23–5.25, 5.39, 5.45, 5.46, 5.48, 5.52, 5.58–5.63.1, 6.19, 6.20, 7.24, ч. 1 статьи 7.31, статьями 7.35, 8.32.2, ч. 2 статьи 8.49, статьями 12.35, 13.14, 13.19.1, статьей 13.19.3 (за исключением административных правонарушений, совершенных застройщиком, должностными лицами застройщика), статьями 13.27, 13.28, ч. 1–4.1, 6 и 7 статьи 14.13 (за исключением случая, если данные правонарушения совершены арбитражными управляющими), ч. 1 и 2 статьи 14.25, ч. 6 статьи 14.28, ч. 1–5 статьи 14.35, статьей 14.56, ч. 1 статьи 15.10, ч. 4 статьи 15.27, статьей 15.33.1, ч. 3 статьи 19.4, статьей 19.6.1, статьей 19.8.1 (в части административных правонарушений, совершенных должностными лицами федерального органа исполнительной власти в области государственного регулирования тарифов), статьями 19.9, 19.28, 19.29, 19.32, 20.3.1, 20.3.2, 20.3.4, 20.26, 20.28, 20.29 КоАП РФ, возбуждаются прокурором.
В данном случае необходимо выделить причины, обуславливающую и дающие право исключительно прокурору на возбуждение дело об административном правонарушении.
Указанные в статье 28.4 КоАП РФ административные правонарушения, возбудить которые может лишь прокурор, обуславливается следующим рядом факторов:
Во-первых, категории данных дел направлены на нарушения законодательства в области обеспечения конституционных прав и законных интересов граждан в социальной сфере, например, жилищные условия коммунальной услуги.
Во-вторых, категории данных дел входят в полномочия прокурора в рамках надзорной деятельности за соответствующими органами и должностными лицами, в связи с порядком исполнения ими законодательства РФ.
Рассматриваемый перечень административных правонарушений, входящих в состав статьи 28.4, а также положений статьи 28.3 в ходе анализа КоАП РФ, устанавливает некоторое несоответствие, оно заключается в том, что в рамках статьи 28.4 установлен перечень административных правонарушений дела, по которым возбуждает исключительно прокурор, но при этом в ч.5 п.3. ст. 28.3 КоАП РФ установлено следующее: инспектор Счетной палаты РФ, уполномоченные должностные лица контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации возбуждают дела об административных правонарушениях, предусмотренных статьёй 5.21 КоАП РФ, при этом данная статья входит в перечень дел об административных правонарушениях, возбуждаемых исключительно прокурором. Исходя из данных положений возможно сделать вывод об утрачивании Прокурором исключительной компетенции по данному административному правонарушению.
Также необходимо отметить важную составляющую нормы статьи 28.4, которая звучит следующим образом:
При осуществлении надзора за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации, прокурор также вправе возбудить дело о любом другом административном правонарушении, ответственность за которое предусмотрена настоящим Кодексом или законом субъекта Российской Федерации [3].
Исходя из данных положений закрепленных в КоАП РФ, можно сделать вывод о том, что прокурор имеет право возбудить дело по любому административному правонарушению которая входит в состав перечня правонарушений, установленных кодексом об административных правонарушениях и законами субъектов в области рассматриваемых правоотношений.
При разрешении вопроса и анализе административного законодательства в области прав и реализации полномочий прокурора по возбуждению дела об административном правонарушении в теории, в том числе на практике выделяют вопрос о привлечении к административной ответственности по постановлению прокурора физического лица, то есть гражданина-не субъекта государственной власти, органов местного самоуправления и иных лиц, в том числе юридических.
Ведь норма, закрепленная в статье 28.4 КоАП РФ устанавливает возможность и дающее право прокурору возбуждения производства по делу об административном правонарушении любому.
В вопросе достаточное количество теоретических источников, которые тем или иным образом охарактеризовал, бывают возможность реализации прокурором прав на возбуждение дело об административном правонарушении в отношении гражданина, но возникает вопрос при каких обстоятельствах этот институт реализации полномочий прокурора должен реализовываться и должен ли он реализовываться в каких-то определенных рамках (границах), также остается неизвестным.
Безусловно, прокуратура должна реагировать на административные правонарушения, однако стоит учитывать совершившего его субъекта.
Видится, что следует разграничивать полномочия по возбуждению дел об административных правонарушениях в ходе осуществления надзора и исключительные полномочия прокурора по возбуждению отдельных дел. В первом случае в отношении граждан вынесение постановления о возбуждении дела об административном правонарушении считаем законодательно необоснованным, в то время как второй случай предполагает вынесение соответствующего постановления как отправной точки в процессе привлечения гражданина к административной ответственности. В ситуации, когда дело об административном правонарушении, предусмотренное в части 1 статьи 28.4 КоАП РФ, возбуждается по результатам проверок в рамках осуществления надзорной деятельности, субъектом, в отношении которого вынесено постановление о возбуждении дела об административном правонарушении, гражданин быть не должен [5;15].
Так, п. 2 Приказа Генерального прокурора Российской Федерации от 19.02.2015 № 78 «Об организации работы по реализации полномочий прокурора в производстве по делам об административных правонарушениях» обязывает прокуроров с учетом характера выявленного нарушения законов и имеющихся доказательств выносить мотивированное постановление о возбуждении дела об административном правонарушении, а при наличии признаков административного правонарушения принимать исчерпывающие меры к сбору и фиксации доказательств. Пункт 4, указанного выше приказа предписывает своевременно реагировать на незаконные и необоснованные постановления (определения) по делам об административных правонарушениях [4].
Важно также отметить, что круг объектов, в отношении которых прокуроры осуществляют надзорные функции ограничен и регламентирован статьей 21 ФЗ «О прокуратуре РФ» и не указывает в качестве объекта гражданина, то есть физического лица [2].
Указанные нормы наделяют прокурора правами, неприсущими ни одному из иных органов административной юрисдикции.
Право прокурора на участие в рассмотрении дел об административных правонарушениях, возбужденных по его инициативе, одновременно является обязанностью прокурора. Положения ведомственных нормативных правовых актов возможности свободного усмотрения прокурора в этом вопросе не предоставляют [6;18]
В данной ситуации в теории существует различное количество мнений в отношении данного вопроса. Так, Н. И. Безрукавая полагает допустимым привлечение прокурорами к административной ответственности граждан, указывая, что «несмотря на то, что статьей 21 ФЗ «О прокуратуре РФ» граждане не отнесены к числу поднадзорных лиц, настоящее положение дел в анализируемой сфере правоотношений видится адекватным, поскольку органы прокуратуры, осуществляя надзор за исполнением законов в самых различных сферах, должны реагировать на любые правонарушения, независимо от того, кем они допущены. Вместе с тем это не означает, что прокуроры могут в своей деятельности подменять собой иные органы» [7].
Учитывая изложенное, представляется необходимым внести изменения в ст. 25 Закона о прокуратуре, исключив из нее слова «должностным лицом» и дополнить абз. 2 ч. 1 ст. 21 Закона словами «, а также физическими лицами в случаях, установленных законом» [8; с. 118].
С данной позицией я абсолютно согласна, потому что вопрос о привлечении к административной ответственности физических лиц — граждан не регламентирован ни ФЗ «О прокуратуре РФ», ни соответствующими указаниями Генеральной прокуратуры РФ.
Резюмируя вышесказанное, необходимо отметить, что деятельность органов прокуратуры по обеспечению реализации своих полномочий в области административных правоотношений достаточно широко регламентировано специальным законодательством и иными нормативными правовыми актами, в том числе — указаниями Генеральной прокуратуры. Конечно же есть некоторые пробелы, не дающие полным образом и всесторонне регламентировать, аргументировать деятельность прокуроров в рамках рассматриваемой темы, например, в вопросе привлечения к административной ответственности физических лиц и граждан, что в свою очередь составляет достаточно широкий пробел которые требуют соответствующих нововведение в законодательство, а также вопрос возбуждения дел по административным правонарушениям, на правах исключительно прокурора.
В целом, деятельность органов прокуратуры, по привлечению к административной ответственности различных субъектов административных правоотношений, регламентирована КоАП РФ. Административные правонарушения, которые возбуждаются исключительно прокурором, указаны в статье 28.4 КоАП РФ.
Исходя из вышесказанного, для решения рассмотренных проблем и устранения пробелов, следует внести соответствующее нововведение в законодательстве, а именно:
— расширить и дополнить статьи 28.4 КоАП РФ дополнительным перечнем статей, то есть административных правонарушений, возбуждать дело, по которому может лишь прокурор;
— регламентировать порядок привлечение к административный ответственности по статье 5.21 КоАП РФ;
— дополнить статью 21 ФЗ «О прокуратуре РФ» Формулировкой и осуществление надзора за соблюдением законодательства Российской Федерации гражданами (физическими лицами) — данная формулировка исключит пробел и наиболее полно создаст условия для внесения изменений в соответствующие иные нормативные правовые акты, касающиеся данного вопроса;
— Генеральной прокуратуре РФ издать соответствующее распоряжение или приказ о конкретизации вопросов, регламентирующих порядок привлечения к административной ответственности граждан.
Литература:
- Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993 с изменениями, одобренными в ходе общероссийского голосования 01.07.2020). — Текст: электронный // КонсультантПлюс: [сайт]. — URL: https://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_28339.
- О прокуратуре Российской Федерации: Федеральный закон от 17.01.1992 № 2202–1 (ред. от 25.12.2023). — Текст: электронный // КонсультантПлюс: [сайт]. — URL: https://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_262.
- Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях: Федеральный закон от 30.12.2001 № 195-ФЗ (ред. от 06.04.2024). — Текст: электронный // КонсультантПлюс: [сайт]. — URL: https://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_34661.
- «Об организации работы по реализации полномочий прокурора в производстве по делам об административных правонарушениях»: Приказ Генпрокуратуры России от 19.02.2015 № 78. — Текст: электронный // КонсультантПлюс: [сайт]. — URL: https://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_175967.
- Круглова, Е. С. Актуальные проблемы реализации полномочий прокурора по возбуждению дел об административных правонарушениях и проведению административного расследования / Е. С. Круглова. — Текст: непосредственный // Законность и правопорядок. — 2019. — № 4. — С. 13–20.
- Чежидова, А. В. Полномочия прокурора в сфере производства по делам об административных правонарушениях / А. В. Чежидова, А. С. Чежидова // Разъясняем законодательство. — 2021. — № 2. — С. 15–19.
- Безрукавая, Н. И. Возбуждение прокурором дел об административных правонарушениях / Н. И. Безрукавая. — Текст: непосредственный // Вестник ВГУ. Серия: право. — 2016. — № 4. — С. 254–259.
- Хархун, Д. С. Возбуждение прокурором дел об административных правонарушениях в отношении физических лиц / Д. С. Хархун. — Текст: непосредственный. // Правовая политика и правовая жизнь. — 2018. — № 2. — С. 115–119.
