В статье на основе норм федерального законодательства рассматривается порядок формирования органов местного самоуправления в Российской Федерации.
Ключевые слова: муниципальное образование, местное самоуправление, орган местного самоуправления.
Местное самоуправление гарантируется Конституцией Российской Федерации, а органы местного самоуправления, через которые население реализует конституционную гарантию народовластия, является связующим звеном между публичной властью и населением. Именно органы местного самоуправления призваны содействовать населению в непосредственном осуществлении населением местного самоуправления.
В соответствии со ст. 12 Конституции Российской Федерации органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. При этом в соответствии с ч. 3 ст. 132 органы местного самоуправления входят в единую систему публичной власти в Российской Федерации [1]. Эта норма конституционно закрепила принцип единства системы публичной власти, предполагающий взаимодействие органов, входящих в единую систему публичной власти, для наиболее эффективного решения задач в интересах населения, проживающего на соответствующей территории. Представляется, что установление данного принципа в Конституции Российской Федерации не меняет самой природы местного самоуправления и не отменяет гарантию самостоятельности местного самоуправления, а лишь нормативно закрепляет принцип, который и так сформировался в системе публичной власти в Российской Федерации.
При этом, с одной стороны, деятельность органов местного самоуправления регламентируется федеральными и региональными законами и требует обязательного их соблюдения, с другой стороны, органы местного самоуправления действуют на принципах автономии от органов государственной власти и могут устанавливать на территории свои собственные «правила», не противоречащие федеральному и региональному законодательству, и принимать правовые акты, которые соответствуют особенностям и потребностям местного сообщества. Дуализм правовой природы местного самоуправления реализуется также посредством осуществления органами местного самоуправления переданных государственных полномочий. То есть органы местного самоуправления, исполняя государственные полномочия, являются в определенной степени посредником органов государственной власти на своей территории.
Конституционный Суд Российской Федерации отмечает, что «то обстоятельство, что органы местного самоуправления должны решать вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности муниципального образования, не препятствует конструктивному взаимодействию между ними и органами государственной власти для успешного решения общих задач, напрямую связанных с вопросами местного значения, в интересах населения муниципальных образований, равно как и возложению на органы местного самоуправления той или иной имеющей общегосударственное значение публичной функции, в порядке их наделения отдельными государственными полномочиями или же в других формах конституционно оправданного их участия в осуществлении совместно с органами государственной власти конституционных функций государства на конкретной территории» [2].
В соответствии с Федеральным законом от 06.10.2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее — Федеральный закон о местном самоуправлении) в уставе муниципального образования в соответствии с законом субъекта Российской Федерации определяется порядок формирования, полномочия, срок полномочий, подотчетность, подконтрольность органов местного самоуправления, а также иные вопросы организации деятельности указанных органов [4].
Орган местного самоуправления, согласно определению, данному в Федеральном законе о местном самоуправлении, имеет два неотделимых критерия — это порядок его формирования (избираемость непосредственно населением и (или) образование представительным органом муниципального образования), а также наделение собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.
Федеральным законом о местном самоуправлении установлено, что в структуре органов местного самоуправления в муниципальном образовании обязательно должен быть в наличии представительный орган, глава муниципального образования и местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования). Законодателем, однако, предусмотрены в этой части исключения. Например, местная администрация может не формироваться в поселении, которое является административным центром муниципального района. В этом случае исполнение полномочий местной администрации возлагается на администрацию муниципального района. Также особенности установлены в Федеральном законе о местном самоуправлении для малочисленных населенных пунктов. Так, в ч. 3 ст. 35 закреплено, что представительный орган местного самоуправления может не формироваться, если численность жителей поселения, обладающих избирательным правом, составляет не более 100 человек. Полномочия представительного органа в этом случае осуществляется сходом граждан. Уставом муниципального образования также может быть предусмотрено, что сход граждан осуществляет полномочия представительного органа в поселении с численностью жителей более 100 и не более 300 человек.
Помимо обязательных органов местного самоуправления в структуру органов местного самоуправления может входить контрольно-счетный орган муниципального образования, а также иные органы и выборные должностные лица местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.
Представляется, что особое положение в структуре органов местного самоуправления занимает представительный орган муниципального образования. Это выражается, в том числе в том, что наличие представительного органа является обязательным (за исключением случаев, установленных законодательством), а также в подотчетности и подконтрольности главы муниципального образования и главы местной администрации данному органу. Депутаты, являясь представителями населения, находятся в постоянном контакте с избирателями, образуя связующее звено между населением и публичной властью. Кроме этого, представительный орган муниципального образования облает исключительной компетенцией по решению некоторых вопросов.
В зависимости от типа муниципального образования могут быть предусмотрены различные способы формирования представительного органа, что должно быть отражено в законе субъекта Российской Федерации и в уставе муниципального образования.
Так, для поселения, муниципального округа, городского округа, внутригородского района, внутригородского муниципального образования города федерального значения законодательством предусмотрено, что представительный орган состоит из депутатов, избираемых на муниципальных выборах.
Для муниципального района, городского округа с внутрирайонными муниципальными образованиями предусмотрена система делегирования при формировании представительного органа: в муниципальном районе представительный орган может состоять из глав поселений, входящих в состав муниципального района, и из депутатов представительных органов указанных поселений, избираемых представительными органами поселений из своего состава, а представительный орган городского округа с внутригородским делением может формироваться путем избрания из состава представительных органов внутригородских районов.
Как уже отмечалось ранее, представительный орган не формируется или может не формироваться (если это предусмотрено в уставе) в малочисленных населенных пунктах.
Следует отметить, что в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации находится на рассмотрении законопроект об общих принципах организации местного самоуправления в единой системе публичной власти (далее — законопроект № 40361–8) [3], подготовленный в развитие принятых поправок в Конституцию Российской Федерации о единой системе публичной власти. В проекте данного закона предусматривается единственный способ формирования представительного органа муниципального образования — муниципальные выборы, что связано, как представляется, с планируемым внедрением одноуровневой системы организации местного самоуправления.
Федеральным законом о местном самоуправлении предусмотрено, что численность депутатов представительного органа местного самоуправления определяется уставом и зависит от численности населения муниципального образования.
Срок полномочий представительного органа местного самоуправления определяется уставом муниципального образования. При этом, исходя из нормы Федерального закона о местном самоуправлении (ч. 2 ст. 40) о сроках полномочий депутата представительного органа местного самоуправления, срок полномочий представительного органа не может быть менее двух и более пяти лет. Полномочия представительного органа могут быть прекращены досрочно по основаниям, установленным в законодательстве.
Представительный орган считается правомочным, если в его состав избрано не менее двух третей от установленной численности депутатов. Федеральным законом о местном самоуправлении определены особенности правового положения депутатов, определены гарантии осуществления депутатами своей деятельности.
От способа формирования представительного органа местного самоуправления зависит кто осуществляет организацию деятельности представительного органа. Так, в соответствии с уставом муниципального образования организацию деятельности представительного органа осуществляет глава муниципального образования, но если он исполняет полномочия главы местной администрации, то организацию деятельности представительного органа осуществляет председатель представительного органа муниципального образования, избираемый этим органом из своего состава.
В целом порядок работы представительного органа местного самоуправления определяется законами соответствующих субъектов Российской Федерации, уставами муниципальных образований и иными муниципальными правовыми актами (например, регламентом представительного органа).
Реализацией принятых представительным органом решений занимается местная администрация. Местная администрация, как уже упоминалось ранее, является еще одним обязательным органом местного самоуправления. Местная администрация или исполнительно-распорядительный орган муниципального образования реализует полномочия по решению вопросов местного значения и полномочия для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.
Местная администрация может не создаваться только в случае, если поселение является административным центром муниципального района. Об этом должна быть предусмотрена соответствующая норма в уставах поселения и муниципального района.
Руководство местной администрации осуществляет глава местной администрации на принципах единоначалия. Это означает, что глава администрации самостоятельно принимает решения, осуществляет руководство и несет персональную ответственность за результаты деятельности, однако, представляется, что данный принцип действует в сочетании с коллегиальностью, ведь для решения важнейших вопросов, касающихся жизнеобеспечения муниципалитета, необходима совместная работа различных структурных подразделений местной администрации.
В качестве главы местной администрации выступает либо глава муниципального образования, либо лицо, назначаемое на должность главы местной администрации по контракту, заключаемому по результатам конкурса.
В случае если уставом муниципального образования закреплен способ, при котором главой местной администрации является лицо, назначаемое по контракту, представительный орган муниципального образования утверждает условия контракта с таким лицом, а также порядок проведения конкурса на замещение должности главы местной администрации. Срок полномочий лица, назначаемого по контракту, устанавливается на срок полномочий представительного органа муниципального образования.
По результатам конкурса лицо назначается на должность главы местной администрации представительным органом муниципального образования из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией.
Лицо, замещающее должность главы местной администрации, является муниципальным служащим. Поэтому помимо обязанностей, установленных Федеральным законом о местном самоуправлении, глава местной администрации должен соблюдать запреты и ограничения, исполнять обязанности, предусмотренные законодательством о муниципальной службе.
Федеральным законом о местном самоуправлении предусмотрены случаи досрочного прекращения полномочий главы местной администрации, осуществляемых на основе контракта, а также случаи расторжения контракта по соглашению сторон или в судебном порядке на основании заявления представительного органа муниципального образования, главы муниципального образования, высшего должностного лица субъекта Российской Федерации и главы местной администрации.
Еще одним аргументом в пользу тезиса об особом положении представительного органа муниципального образования является то, что структуру местной администрации по представлению главы местной администрации утверждает именно представительный орган муниципального образования. В структуру местной администрации могут входить отраслевые (функциональные) и территориальные органы местной администрации.
Глава муниципального образования, являясь высшим должностным лицом муниципального образования, обладает в соответствии с уставом муниципального образования собственными полномочиями по решению вопросов местного значения, также входит в число органов местного самоуправления, наличие которого является обязательным в его структуре.
В Федеральном законе о местном самоуправлении предусмотрено несколько вариантов замещения должности главы муниципального образования:
1) избрание на муниципальных выборах;
2) избрание представительным органом муниципального образования из своего состава (либо избрание на сходе граждан — в поселениях, где функции представительного органа осуществляет сход граждан);
3) избрание представительным органом муниципального образования из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса.
Стоит отметить, что в законопроекте № 40361–8 предлагается новый способ избрания главы муниципального образования — представительным органом муниципального образования из числа кандидатов, представленных высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации. В пояснительной записке к законопроекту указано, что данная «новелла обеспечивает предусмотренную Конституцией Российской Федерации возможность участия органов государственной власти в формировании органов местного самоуправления» [3].
Для главы муниципального образования установлены некоторые особенности замещения им совей должности в зависимости от способа ее замещения. Так, глава муниципального образования:
1) в случае избрания на муниципальных выборах либо входит в состав представительного органа муниципального образования и исполняет полномочия его председателя, либо возглавляет местную администрацию;
2) в случае избрания представительным органом муниципального образования из своего состава исполняет полномочия его председателя либо возглавляет местную администрацию (в этом случае его полномочия депутата прекращаются, однако это правило не применяется к депутату представительного органа муниципального образования, избранному главой сельского поселения, внутригородского муниципального образования города федерального значения, в котором предусмотрено формирование исполнительно-распорядительного органа, возглавляемого главой муниципального образования, исполняющим полномочия председателя представительного органа муниципального образования);
3) в случае избрания представительным органом муниципального образования по результатам конкурса возглавляет местную администрацию.
Глава муниципального образования не может одновременно исполнять полномочия председателя представительного органа муниципального образования и полномочия главы местной администрации. Данное ограничение не распространяется на органы местного самоуправления сельского поселения, внутригородского муниципального образования города федерального значения, в котором предусмотрено формирование исполнительно-распорядительного органа, возглавляемого главой муниципального образования, исполняющим полномочия председателя представительного органа муниципального образования, за исключением случая избрания главы муниципального образования представительным органом муниципального образования из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса.
Порядок проведения конкурса устанавливается представительным органом муниципального образования и сама процедура по отбору кандидатур на должность главы муниципального образования схожа с конкурсом на должность главы местной администрации.
Глава муниципального образования подконтролен и подотчетен населению и представительному органу муниципального образования. Федеральным законом о местном самоуправлении предусмотрен ряд обязанностей, ограничений и запретов, которые распространяются на главу муниципального образования, нарушение которых влечет его ответственность. Предусмотрено также досрочное прекращение полномочий главы муниципального образования по основаниям, установленным законодательством.
Еще одним органом местного самоуправления, который может входить в его структуру, но наличие которого не является обязательным, — контрольно-счетный орган муниципального образования. В соответствии с Федеральным законом от 07.02.2011 года № 6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации, федеральных территорий и муниципальных образований» контрольно-счетный орган муниципального образования является постоянно действующим органом внешнего муниципального финансового контроля и образуется представительным органом муниципального образования. При этом контрольно-счетные органы обладают организационной и функциональной независимостью и осуществляют свою деятельность самостоятельно [5].
Представительные органы поселений, входящих в состав муниципального района, вправе заключать соглашения с представительным органом муниципального района о передаче контрольно-счетному органу муниципального района полномочий контрольно-счетного органа поселения по осуществлению внешнего муниципального финансового контроля.
Контрольно-счетный орган муниципального образования образуется в составе председателя и аппарата контрольно-счетного органа. Уставом муниципального образования или нормативным правовым актом представительного органа муниципального образования в составе контрольно-счетного органа может быть предусмотрена одна должность заместителя председателя контрольно-счетного органа муниципального образования, а также должности аудиторов контрольно-счетного органа.
В целом структура контрольно-счетного органа определяется в порядке, установленном нормативным правовым актом представительного органа муниципального образования.
Предложения о кандидатурах на должность председателя контрольно-счетного органа муниципального образования вносятся в представительный орган муниципального образования председателем представительного органа муниципального образования, депутатами представительного органа муниципального образования — не менее одной трети от установленного числа депутатов, главой муниципального образования.
Должностные лица контрольно-счетных органов также обязаны соблюдать ряд ограничений и запретов, исполнять обязанности, установленные для лиц, замещающих муниципальные должности, но имеют и такой специфический вид ответственности как ответственность за достоверность и объективность результатов проводимых ими контрольных и экспертно-аналитических мероприятий.
Таким образом, структуру органов местного самоуправления составляют как обязательные органы (за исключением случаев, установленных законодательством) — представительный орган местного самоуправления, местная администрация, глава муниципального образования, так необязательные — контрольно-счетный орган иные органы и выборные должностные лица местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования.
Следует отметить, что представительный орган местного самоуправления занимает особое положение в структуре органов местного самоуправления, поскольку имеет полномочия по утверждению структуры местной администрации, определяет порядок определения структуры контрольно-счетного органа (при его наличии), глава местной администрации и глава муниципального образования подотчетны и подконтрольны именно представительному органу муниципального образования, кроме того, представительный орган муниципального образования обладает исключительными полномочиями по контролю за исполнением органами и должностными лицами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения, а также обладает иными исключительными полномочиями по решению ряда вопросов.
Декларируемая реформа местного самоуправления (в связи с внесением в Государственную Думу законопроекта № 40361–8), в том числе в связи с внедрением одноуровневой системы организации местного самоуправления, предполагает изменения, связанные с формированием некоторых органов местного самоуправления, что, в случае принятия соответствующего закона, безусловно, потребует пересмотра норм ряда правовых актов, регламентирующих работу органов местного самоуправления, на всех уровнях.
Литература:
- Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993 года) с изменениями, одобренными в ходе общероссийского голосования 01.07.2020 года // Официальный текст Конституции РФ с внесенными поправками от 14.03.2020 опубликован на Официальном интернет-портале правовой информации http://www.pravo.gov.ru, 04.07.2020.
- Постановление Конституционного Суда РФ от 04.12.2023 года № 55-П «По делу о проверке конституционности пункта 1 статьи 231 Гражданского кодекса Российской Федерации в связи с жалобой городского округа Архангельской области «Город Новодвинск» // Опубликовано на Официальном интернет-портале правовой информации http://www.pravo.gov.ru, 06.12.2023.
- Проект Федерального закона № 40361–8 «Об общих принципах организации местного самоуправления в единой системе публичной власти» и пояснительная записка к нему // Текст опубликован на сайте https://sozd.duma.gov.ru/, 17.12.2021.
- Федеральный закон от 06.10.2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (с изменениями от 23.03.2024 года) // Первоначальный текст документа опубликован в издании «Собрание законодательства РФ», 06.10.2003 года, № 40, ст. 3822.
- Федеральный закон от 07.02.2011 года № 6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации, федеральных территорий и муниципальных образований» (с изменениями от 31.07.2023 года) // Первоначальный текст документа опубликован в издании «Собрание законодательства РФ», 14.02.2011 года, № 7, ст. 903.
