В статье авторы рассматривают актуальные проблемы изменения целевого назначения и видов разрешенного использования земельных участков.
Ключевые слова: земельный участок, целевое назначение, категории земель.
Правовой режим земельного участка зависит от его принадлежности к категории земель (в России их 7), а также от разрешенного использования, что подтверждено земельным законодательством. Но, необходимо отметить, что вопросы, связанные с установлением вида разрешенного использования земли определены в градостроительных регламентах и регулируется градостроительным законодательством. В соответствии со статьей 8 Градостроительного кодекса Российской Федерации [1] и статьями 14–16 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» [2] возложены на органы местного самоуправления. При этом единообразного понимания сущности разрешенного использования земельных участков нет ни в науке, ни в законодательстве, ни в принятых муниципалитетами правилах землепользования и застройки. Недопонимание в этом вопросе приводит к целому ряду проблем в деятельности муниципальных образований. Однако, в правовых актах земельного законодательства порядок установления вида разрешенного использования земельного участка не определен.
На сегодняшний день вопросы изменения вида разрешенного использования земельного участка, а также его установления являются весьма актуальными, так как с ними взаимосвязаны все действия, совершаемые с данным земельным участком.
В судебной практике возникают проблемы из-за несогласованности и ссылочного характера нормативных актов, регулирующих отношения, связанные с изменением видов разрешенного использования земельных участков. В настоящее время в законодательстве отсутствует официальное определение этого правового института, что приводит к недостатку единообразного понимания его сути. Согласно пункту 2 статьи 7 Земельного кодекса РФ [3] установлены основные положения по разрешенному использованию земли и определено, что правовой режим земельных участков определяется в соответствии с их разрешенным использованием. Одной из основ этой нормы является один из принципов земельного права, установленный абзацем 8 части 1 статьи 1 Земельного кодекса Российской Федерации, согласно которому правовой статус земельных участков определяется их принадлежностью к определенной категории и разрешенному использованию в соответствии с зонированием и требованиями законодательства [4].
Действительно, вполне очевидно, что для определения правового режима земельного участка информации об отнесении к определенной категории земель недостаточно. Более того, такая информация почти не дает представления о режиме земельного участка. Так, вся территория некоторых крупных муниципальных образований (городских округов) отнесена к категории земель населенных пунктов (например города Казань и Пермь). Исходя из целевого назначения земель населенных пунктов мы знаем, что целевым назначением любой территории и любого земельного участка в границах населенных пунктов (включая дороги, городские леса, пляжи и площади) является застройка. В такой ситуации мы не только не приобрели необходимую информацию, но и получили неверные сведения, которые могут привести к ошибочным выводам о возможном вовлечении соответствующих территорий и земельных участков в хозяйственное использование.
По логике законодательства разрешенное использование должно раскрывать содержание целевого назначения земельных участков. Однако это положение соблюдается не во всех случаях. Использовать земли для сельскохозяйственного производства в границах земель населенных пунктов можно, но логически это назначение относится не к землям населенных пунктов, а к землям сельскохозяйственного назначения. Земли, занятые лесами, согласно земельному законодательству, могут входить в состав как земель лесного фонда, так и земель сельскохозяйственного назначения. При этом законодатель связывает понятие «разрешенное использование земельных участков» с градостроительным зонированием и соблюдением требований законодательства. Такое зонирование регулируется законодательством о градостроительной деятельности и реализуется посредством принятия правил землепользования и застройки.
Правилами землепользования и застройки утверждаются градостроительные регламенты, которые действуют в границах территориальных зон. Именно применительно к таким зонам устанавливаются виды разрешенного использования земельных участков. Виды предполагают вариативность, возможность выбора из некоторого перечня (широкого либо узкого), который устанавливается местным сообществом посредством процедуры подготовки правил землепользования и застройки или внесения в них изменений. Абзацем вторым пункта 2 статьи 7 ЗК РФ установлена норма, свидетельствующая о свободе выбора в предписанных рамках: «Любой вид разрешенного использования из предусмотренных зонированием территорий видов выбирается самостоятельно, без дополнительных разрешений и процедур согласования».
При этом специальное законодательство (законодательство о градостроительной деятельности) разграничивает территории, где такая свобода выбора существует, а где — нет. Выделяются земли, для которых градостроительные регламенты не устанавливаются, и земельные участки, на которые градостроительные регламенты не распространяются.
Определим, что понимается под целевым назначением земель. Целевое назначение земли представляет собой признаки, определяющие отнесение земельного участка к определенной категории земель, установленной в статье 7 Земельного кодекса Российской Федерации. Разрешенное использование представляет собой конкретную цель, для которой данный участок земли может быть использован.
Вид разрешенного использования земельных участков и их правовой режим определяются классификатором видов разрешенного использования земельных участков, утвержденным Приказом Минэкономразвития России от 01.09.2014 г. № 540 «Об утверждении классификатора видов разрешенного использования земельных участков» [5].
В 2010 году была внесена правовая норма, содержащаяся в абзаце 3 части 2 статьи 7 Земельного кодекса Российской Федерации, которая устанавливает, что виды разрешенного использования земельных участков определяются согласно классификатору. Однако сам классификатор был принят лишь в 2014 году. Это привело к несогласованности при установлении и изменении видов разрешенного использования, что спровоцировало различные злоупотребления в этой области. Во многих кадастровых паспортах фигурировали записи «для иных целей», либо перечислялось сразу несколько десятков целей (на всякий случай). Эти записи занимали значительную часть документа и влияли на кадастровую стоимость земельного участка и размер платы за него в будущем.
Однако ввод классификатора также вызвал новые трудности. Из этого возник вопрос: что делать в случае, если вид разрешенного использования земельного участка был установлен до введения классификатора. Ответ на данный вопрос указан в п. 11 ст. 34 Федерального закона № 171 от 23.06.2014 г. «О внесении изменений в Земельный кодекс РФ и отдельные законодательные акты Российской Федерации» [6].
Разрешенное использование земельных участков, установленное до утверждения классификатора, считается действительным независимо от того, соответствует ли оно данному классификатору. Разработанный классификатор упорядочил процедуры установления или изменения вида разрешенного использования. В настоящее время вид разрешенного использования определяется исключительно в соответствии с этим классификатором.
С появлением классификатора правообладатель земельного участка получает право подать заявление в орган местного самоуправления о проверке соответствия между имеющимся участком и классификатором. Этот орган обязан подтвердить соответствие в течение месяца. После этого изменения в разрешенном использовании участка вносятся в реестр недвижимости. Судебная практика показывает, что если орган управления не принял меры по установлению соответствия вида разрешенного использования земельного участка классификатору после получения заявления, либо выдал необоснованный отказ, и эти действия обжалованы в суде, то иск истца будет удовлетворен [7]. Однако стоит отметить, что имеются случаи злоупотребления упомянутым правом. Например, в рамках таких заявлений недобросовестные владельцы земельных участков пытаются изменить существующее разрешенное использование в ущерб другим. Одна из практических проблем заключается в отсутствии законодательно установленного списка оснований для отклонения таких заявлений в целом.
Подводя итог вышесказанному, можно заключить, что разрешенное использование земельных участков остается сложным и динамично развивающимся правовым институтом. Несмотря на утверждение классификатора в 2014 году и активное законодательство в этой области, судебная практика в данном вопросе все еще формируется. Предполагаем, что в будущем именно через судебную практику будут определены дальнейшие направления развития этого правового института и способы его усовершенствования.
Литература:
- Градостроительный кодекс Российской Федерации: Федеральный закон от 29 декабря 2004 года N 190-ФЗ.
- Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: Федеральный закон от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ.
- Земельный кодекс РФ от 25 октября 2001 г. № 136-ФЗ // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2001. № 44, ст. 4147; 2018. № 1 (часть I), ст. 91.
- Минина Е. Л. Разрешенное использование земельных участков: вопросы установления и изменения // Журнал российского права. 2012. № 1. С.62
- Об утверждении классификатора видов разрешенного использования земельных участков: Приказ Минэкономразвития России от 01.09.2014 № 540 // Рос. газета. 2014. № 217.
- Федеральный закон от 23 июня 2014 г. № 171-ФЗ «О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации» // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2014. № 26, ст. 3377; 2018. № 1 (Часть I), ст. 90.
- Постановление Арбитражного суда Московского округа от 15.12.2016 N Ф05–18728/2016 по делу № А40–69523/16.
- Бандорин, Л. Е. Разрешенное использование земельных участков: проблемы понимания сущности определения / Л. Е. Бандорин. — Текст : электронный // КиберЛенинка : [сайт]. — URL: https://cyberleninka.ru/article/n/razreshennoe-ispolzovanie-zemelnyh-uchastkov-problemy-ponimaniya-suschnosti-opredeleniya???history=2&pfid=1&sample=6&ref=0 (дата обращения: 11.05.2024).
