Создание системы государственных закупок в Российской Федерации взамен действовавшей в плановой экономике системы Госснаба, является важной составляющей рыночных реформ. Органы власти и управления, бюджетные учреждения и организации в процессе выполнения своих функции сталкиваются с необходимостью материально-технического или иного ресурсного обеспечения для реализации государственных и муниципальных программ, что предполагает проведение конкурсных процедур для экономии и повышения эффективности бюджетных расходов.
Для того, чтобы государственные ведомства, структурные организации получили свой заказ по более выгодной цене и наилучшего качества, а также, чтобы закупка прошла без коррупционной составляющей, в России в соответствии с 94 ФЗ от 21 июля 2005 года существует единый порядок размещения заказов в целях обеспечения единства экономического пространства на территории Российской Федерации при размещении заказов, эффективного использования средств бюджетов и внебюджетных источников финансирования, расширения возможностей для участия физических и юридических лиц в размещении заказов и стимулирования такого участия, совершенствования деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления в сфере размещения заказов, обеспечения гласности и прозрачности размещения заказов, предотвращения коррупции и других злоупотреблений в сфере размещения заказов [1, ст.1, ч.1].
При анализе ситуации в сфере государственных закупок возникает ряд вопросов: как же на самом деле работает закон? Какой объем от первоначальной цены контракта удается сэкономить? и т. д. Ежегодно нецелесообразно тратятся немалые бюджетные средства, например, только в 2012 году эта сумма составила порядка 1 трлн. рублей, что составляет порядка 20 % от общего объема закупок, поэтому на данный момент 94 ФЗ от 21.07.2005 считают неэффективным. На протяжении всего периода существования данного закона вносились многочисленные поправки, но закон так и остался малоэффективным. Несмотря на то, что 94ФЗ критикуется многими экспертами, нельзя не отметить, что до появления данного закона ситуация в системе государственных закупок была намного хуже. Следует отметить основные положительные моменты, которые стали возможными благодаря ФЗ № 94:
1) Появилось единое информационное пространство;
2) Информация о государственных закупках стала доступнее;
3) Обеспечена, хоть и не полностью, защита заказчика от недобросовестного поставщика;
4) Ведение аукционов как главного способа размещения заказа, позже появились открытые аукционы в электронной форме;
5) Введение реестра недобросовестных поставщиков
И эти изменения не замедлили сказаться на улучшении экономических показателей. Выросли объемы государственных закупок по стоимости (см. Таблицу 1). Удалось добиться и снижения доли закупок с нарушением установленных процедур (80 % в 2006 году против 60 % в 2007). Соответственно, после создания более прозрачной и простой схемы реализации получение госзаказа стало куда более привлекательной формой ведения деятельности, что не замедлило сказаться на ряде фундаментальных показателей, таких как доля госзаказов в ВВП, в расходных статьях бюджета, да и в принципе на объемах государственных закупок в денежном выражении.
Таблица 1
Динамика федеральных закупок в 2000–2009 годах
Источник: www.goszakaz.inconnect.ru, Российский статистический ежегодник, 2009
Рис. 1. Динамика ВВП и объемов госзакупок в 2006–2009 годах, %
Источник: www.goszakaz.inconnect.ru, Российский статистический ежегодник, 2009
Рис. 2. Динамика объемов государственного заказа в денежном выражении, млрд руб.
Источник: www.goszakaz.inconnect.ru, Российский статистический ежегодник, 2009
Также благодаря ФЗ № 94 появляется понятие информационное обеспечения размещения государственного заказа. Например, если посмотреть на динамику числа аукционов в электронной форме, проводившихся на Единой электронной площадки, можно увидеть, что их количество с 2006 года по 2009 год росло и до сих пор показатель увеличивается. Рост этого показателя означает, что торги становятся более открытыми и, следовательно, менее коррупционными.
Рис. 3: Динамика числа аукционов в электронной форме в РФ, ед
Источник: http://www.forum-goszakaz.ru
Несмотря на положительную статистику, система государственных закупок требует серьезного реформирования, так как существует ряд проблем в данной системе.
Основные проблемы в системе государственных закупок:
1) Отсутствие системы планирования, поэтому большинство предпринимателей не успевают в срок подготовиться к размещаемому заказу и подать заявки, это приводит к снижению количества участников и, следовательно, к снижению конкуренции;
2) Необоснованная начальная (максимальная) цена контракта;
3) Низко квалифицированное выставление требований к предмету и качеству закупки;
4) В настоящее время потребность заказчика в товарах определенной марки формируется самостоятельно. Часто государственные заказчики закупают слишком дорогие автомобили и иные предметы роскоши, что говорит о нецелесообразном расходовании бюджетных средств;
5) Наличие такого способа размещения заказа как запрос котировок, позволяющего выбирать знакомого поставщика;
6) Отсутствие публичного контроля над стадиями исполнения контракта и за конечным результатом;
7) Отсутствие системы анализа размещаемых заказов, оценка конечного результата по отношению к планируемому результату
В 2010 году В. В. Путин в своем Послании Федеральному Собранию РФ поручил разработать новый законопроект о государственных закупках. В феврале 2010 года ФАС представила новую редакцию законодательства о государственных закупках, предложив оставить существующий закон, продолжив его совершенствование. Минэкономразвития в марте этого же года опубликовала Концепцию проекта Федерального закона «О федеральной контрактной системе (ФКС)". С этого момента между двумя ведомствами появились недопонимания. Различия двух предложений заключалось в следующем:
ФАС выступало за сохранение существующего закона, считая, что будет не разумно вводить новый, так как неизвестно, как он будет реализовываться на практике, но согласилась с тем, что в закон требуется внести изменения. Минэкономразвития считает, что закон и так претерпел множество поправок, и его следует заменить новым законом о Федеральной контрактной системе.
Главным различием между законопроектом о ФКС и существующем 94 ФЗ от 21.07.2005 является то, что действующий по сей день 94 ФЗ от 21.07.2005 регулирует лишь сам процесс размещения заказа, а законопроект о Федеральной контрактной системе прописывает все этапы государственных закупок — от планирования закупок до контроля их результатов.
Несмотря на немалое количество разногласий во взгляде на реформирование закона о государственных и муниципальных закупках ФАС поддерживало Минэкономразвития в том, что одного этапа размещения заказа не хватает для прозрачной и эффективной работы механизмов государственных закупок.
Минэкономразвития предлагало концептуальные изменения закона, не разбираясь в практическом применении ряда технологий, которые могут стать неэффективными инструментами в системе государственных закупок. ФАС имея огромный опыт и зная многие проблемы и тонкости государственных закупок, хотела избавиться от пробелов в регулировании, которые выявлены его сотрудниками в процессе работы по 94 ФЗ.
Минэкономразвития внесло предложение, которое поддержали многие эксперты и политики, а именно — понятие «Общественный контроль», прописывая в законопроекте о ФКС, что любой гражданин РФ сможет принять участие в Заседаниях комиссии заказчиков, также могут быть созданы общественные объединения, которые будут иметь право представлять свои интересы по совершенствованию механизмов государственных закупок [2, ч.2]. Предложение ФАС заключается в следующем: следует как можно больше публиковать сведений о закупках, поставщиках, заказчиках, обновлять реестр недобросовестных поставщиков на официальном сайте. В данном случае более эффективным инструментом по борьбе с коррупцией стоит считать предложение Минэкономразвития, так как практика показала, что одних только сведений не хватает, нужны действия заинтересованных людей, а таких людей не мало. Общественный контроль поможет сократить количество коррупционных заказов, что в свою очередь приведет в большей экономии бюджетных средств.
После долгих обсуждений, споров между Федеральной антимонопольной службой и Минэкономразвития, которые длились полтора года, Госдума приняла законопроект «О федеральной контрактной системе в сфере закупок товаров, работ и услуг» в первом чтении в июне 2012 года. Только в марте 2013 года законопроект был принят во втором чтении, так как были разногласия на этот раз между ФАС, Минэкономразвития и главным правовым управлением президента
Законопроект о ФКС был принят 22 марта 2013 г. в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации в третьем чтении [4]. Законопроект претерпел огромное число поправок с момента его первого появления на официальном сайте Минэкономразвития.
Законопроект о ФКС критикуют не меньше чем 94-ФЗ, считая, что и в этом законопроекте слишком много «лазеек» для недобросовестных чиновников. Большинство же специалистов в данной области считают, что новый законопроект снизит нецелесообразные расходы чиновников. Только реальные результаты покажут, действительно ли законопроект о ФКС, который планируется, что вступит в силу с 1 января 2014 года, искоренит коррупцию и откаты. Более активно проверяются действия чиновников по закупке товаров, работ и услуг для муниципальных и государственных нужд.
Итак, рассмотрим главное различие между 94ФЗ и законопроектом о ФКС в последней редакции:
Как и планировалось, ФКС регулирует отношения, связанные с прогнозированием и планированием закупок, проведением процедур отбора поставщиков (подрядчиков, исполнителей), исполнением контрактов, мониторингом, надзором, контролем и аудитом за соблюдением требований настоящего Федерального закона.
Рис. 4. Цикл осуществления государственных закупок согласно законопроекту
Источник: разработано автором согласно законопроекту о ФКС РФ.
На первом этапе формируется план закупок на год, который заказчик должен будет обосновать, указать первоначальную стоимость, которая также должна быть обоснована и сопоставлена с рыночной ценой, а также указать способ размещения заказа в соответствии с законом. Планирование будет открытым и может быть опротестованным уже на данном этапе. Допустим, на этапе планирования размещен заказ на оказание каких либо услуг, которые могла бы исполнить и маленькая компания, а заказчик указал способ размещения заказа в форме конкурса с ограниченным участием, сузив круг участников, тогда маленькая компания, которая вполне способна выполнить его, может написать жалобу в ФАС.
Несмотря на то, что второй этап является единственным существующим этапом, регламентированным в 94ФЗ, он претерпел ряд изменений. Во-первых, расширился перечень способов размещения заказа. В законопроекте о ФКС 8 способов размещения заказа: отрытый конкурс, конкурс с ограниченным участием, двухэтапный конкурс, электронный аукцион, запрос котировок, запрос предложений, закрытые способы определения поставщика; единственный источник. В 94ФЗ согласно статьи 10 размещение заказа может осуществляться:
1) путем проведения торгов в форме конкурса, аукциона, в том числе аукциона в электронной форме;
2) без проведения торгов (запрос котировок, у единственного поставщика (исполнителя, подрядчика), на товарных биржах).
Во-вторых, появилось понятие совместных закупок: если 2 или более заказчиков планируют закупить одноименный товар, они могут это сделать путем совместных процедур определения исполнителя.
На третьем этапе, этапе исполнения контракта, предусмотрено право заказчика на расторжение контракта в одностороннем порядке в случае нарушения существенных условий контракта и отсутствия возможности устранить нарушения в разумные сроки. Это изменение может оказаться полезным, так как в последнее время всё чаще приходится сталкиваться с откровенно недобросовестными поставщиками, а решать все вопросы в судебном порядке и слишком долго, и слишком дорого.
Перейдем к последнему этапу-этапу приема и аудиту заключенных заказов, в ходе которого будет проверяться соответствие результатов заявленной потребности и проверяться обоснованность решений заказчика на всех вышеперечисленных стадиях государственного заказа. Тематические проверки могут проводиться на всех стадиях размещения заказа, причем основаниями для них могут быть даже обращения физических лиц.
Различий между законопроектом о ФКС и 94ФЗ огромное множество. Одна из целей создания данного законопроекта — более эффективное, целесообразное использование бюджетных средств. Минэкономразвития совместно ФАС с учетом практики прошлых лет и зарубежным опытом разработало данный законопроект, но только годы покажут, как он заработает. Хотелось бы верить, что ситуация в сфере государственных закупок только улучшиться.
Многие регионы Российской Федерации уже внедряют новые правила государственных и муниципальных закупок. Без сомнения первым из них стала Москва. За первые 11 месяцев 2012 года экономия средств московского бюджета на всех стадиях размещения государственного заказа составила 120 млрд. рублей, а годовой объем государственного заказа Москвы составляет порядка 650 млрд. рублей.
В феврале 2012 года было принято постановление № 69-ПП, которое утвердило порядок формирования начальной цены государственных контрактов и гражданско-правовых договоров на размещение заказов, финансирование которых осуществляется с привлечением средств московского бюджета. До этого первоначальную (максимальную) цену контракта регулировало постановление Правительства Москвы от 29.12.2009 года № 1440-ПП, которое, как показали годы практики, в недостаточной мере влияло на повышение эффективности расходования средств бюджета, направленных на государственные закупки.
Итак, подводя итог данной статьи, хотелось бы ее закончить высказыванием главы Минэкономразвития Андрея Белоусова: «народ у нас талантливый и изобретательный. Изучим, как этот закон будет работать». Так что только практика покажет, насколько было целесообразно вводить новые порядки и понятия.
Литература:
1. Федеральный закон от 21 июля 2005 года 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд»;
2. Законопроект «О федеральной контрактной системе в сфере закупок товаров, работ и услуг»;
3. Бюллетень оперативной информации «Московские торги», № 25, декабрь 2012;
4. www.economy.gov.ru — сайт Министерства экономического развития РФ;
5. www.goszakaz.inconnect.ru — Всероссийский форум выставка госзаказа;
6. www.fas.gov.ru — сайт Федеральной антимонопольной службы;
7. www.zakupki.gov.ru — официальный сайт по размещению государственных (муниципальных) закупок РФ
