В статье автор рассуждает на тему какие перспективы развития института публичного сервитута существует в России, как реализовываются интересы через публичные слушания и разрешаются споры в судебном порядке. Проект Земельного кодекса предполагает дальнейшее совершенствование института публичного сервитута. В свою очередь развитие института сервитутов на земельные участки открывает новые дискуссии о гражданско-правовой или административной природе соглашения о сервитуте; сравнение тенденций Российской Федераций и США в сфере публичного сервитута.
Ключевые слова: сервитут, земельный участок, собственник, интересы, публичные слушания.
In this article the author discusses what prospects for the development of the institution of public easement exists in Russia, how interests are realized through public hearings and disputes are resolved in court. The draft Land Code envisages further improvement of the institute of public easement. In turn, the development of the institute of easements on land plots opens new discussions on the civil or administrative nature of the easement agreement; comparison of trends in the Russian Federation and the United States in the field of public easements.
Keywords: servitude, land, landowner, owner, interest, public hearing.
Институт публичного сервитута в России существует уже около 30 лет. Данный институт продолжает совершенствоваться. Он противоречив, поскольку мало содержит признаков классического сервитута.
Но в настоящий момент не существует такой повестки, в рамках которой данный институт мог бы быть заменен другим институтом, или вообще прекратить свое действие. Поэтому считаем перспективы института публичного сервитута лежат через разрешение его актуальных проблем. Поэтому ниже мы будем рассматривать проблемы публичного сервитута, которые требуют в ближайшем будущем разрешения.
Одним из пробелов правового регулирования публичного сервитута является проблема установления размера платы за пользование сервитутом. Согласно абзацу 2 пункта 7 статьи 23 Земельного кодекса Российской Федерации собственник вправе потребовать от органа государственной власти или органа местного самоуправления, которые установили публичный сервитут, соразмерной платы но лишь в тех случаях, если установление публичного сервитута приводит к существенным затруднениям в использовании земельного участка [1].
Причем данным правом собственник обладает даже после заключения безвозмездного соглашения о сервитуте. Как видно из приведенного положения, законодательство обошло стороной данный вопрос: в законе отсутствует определенная сумма, не говоря уже о четко прописанной формуле, по которой правообладателю земельного участка представлялось бы возможным рассчитать плату за обременение сервитутом.
Неурегулированность, игнорирование данного аспекта в законодательстве приводит к ряду противоречий, в частности, суды сталкиваются с рядом неразрешимых вопросов: каким образом назначить плату за обременение земельного участка сервитутом? в виде единовременной выплаты или периодических платежей; в каком объеме плату следует возместить собственнику? только минимальные потери и убытки или в оплату также необходимо включить вознаграждение за использование собственности?
Пункт 19 Обзора судебной практики устанавливает, что в размер платы, по аналогии с установлением платы за частный сервитут, могут включаться разумные затраты, возникающие у собственника земельного участка в связи с обременением (например, связанные с необходимостью организации проезда через принадлежащий собственнику земельный участок, сноса или переноса ограждений, соблюдения пропускного режима, поддержания части участка в надлежащем состоянии) [2].
Следующей проблемой, которую хотелось бы осветить в рамках данной работы, является отсутствие четко установленной процедуры проведения общественных слушаний с принятием решений по их итогам, определенных ЗК РФ в качестве обязательного условия установления публичного сервитута.
Проблемный аспект правового регулирования указанного вопроса заключается в том, что ЗК РФ не устанавливает, что представляют собой общественные слушания; как и в каком порядке они назначаются и проводятся (не регламентирована процедура слушаний); при каких условиях они признаются состоявшимися, а результаты голосования действительными. Более того, нормы права не определяют перечень и круг лиц, имеющих право принимать участие в общественных слушаниях.
В отсутствие правого регулирования порядок проведения публичных слушаний осуществляется муниципальными правовыми актами на уровне субъектов Российской Федерации.
Возникают вопросы и относительно состава участников публичных слушаний. П. П. Згонников отмечает, что, как правило, участниками общественных слушаний по вопросу установления публичного сервитута являются правообладатели земельного участка, в отношении которого планируется установить публичный сервитут, инициаторы установления публичного сервитута, иные заинтересованные лица [3].
Стоит сделать акцент на том, что в законодательстве отмечается установление публичного сервитута для обеспечения интересов местного населения. Однако, во-первых, в законодательстве отсутствует легальное определение этого термина, во-вторых, многие населенные пункты в РФ характеризуются высокой долей непостоянного населения.
И. Е. Кабанова отмечает проблему нарушений проведения публичных слушаний, определенных в качестве обязательного элемента установления публичного сервитута, что может выражаться в следующих формах: проведение их ранее официального опубликования информации об их проведении, неинформирование правообладателя земельного участка о проведении публичных слушаний, отсутствие опубликования проекта муниципального правового акта по поставленному на обсуждение на публичных слушаниях вопросу и мотивированного обоснования принятого решения об установлении сервитута в средствах массовой информации и иных источниках информации [4].
Следует отметить, что общественные слушания приближены по содержанию к сходу граждан. Федеральный закон от 06.10.2003 N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» устанавливает порядок схода граждан [5].
Безусловно, применение по аналогии нормы о порядке организации сходов граждан, изложенной выше, к порядку проведения общественных слушаний признается возможным. Представляется наиболее оптимальным и целесообразным для единообразия юридической практики необходимо установление в законе четкое понятие общественных слушаний и процедуры их проведения.
Необходимо подчеркнуть, что правовая конструкция публичного сервитута имеет ряд недостатков, приводящих к существенным затруднениям при его установлении. Е. Н. Романова указывает, что в частности, публичный сервитут может устанавливаться исключительно для целей, перечисленных в пункте 3 статьи 23 Земельного кодекса Российской Федерации. В связи с этим установление публичного сервитута, например, для целей строительства и эксплуатации линейного объекта невозможно, т. к. законом в качестве цели установления публичного сервитута определен только ремонт линейного объекта [6].
Установление публичного сервитута не для целей обеспечения интересов местного самоуправления и местного населения, а фактически в интересах частных лиц нарушает нормы действующего законодательства, поэтому акты органов местного самоуправления об установлении публичного сервитута в этом случае признаются недействующими. Однако, нужно отметить, что целевой характер отличает публичный сервитут также и от ограничения права публичной собственности, устанавливаемого законом в отношении лесных и водных объектов.
Также не случайно в начале данного параграфа мы отметили, что институт публичного сервитута — противоречив, потому что он не соответствует классической конструкции сервитута, известной частному римскому праву.
Публичный сервитут по своей природе является бременем в силу законодательного закрепления, а сервитут, в классической его конструкции, является видом вещных прав, поскольку в нем имеет существенный вес право собственника соседнего (господствующего) участка обеспечить к своему участку доступ. И поэтому в научной сфере идет активная дискуссия о том, какие интересы преследует соблюдать институт публичного сервитута: или публичные, или частные, или частно-публичные [7].
Также существенным расхождением от классической конструкции сервитута является то, что публичный сервитут позволяет осуществлять строение объектов, в частности, коммунальной, дорожной и т. д. инфраструктур.
Интересный спор возникал при закреплении публичного сервитута для реализации крупных международных спортивных соревнований на территории России.
В частности, речь идет о зимних Олимпийских играх 2014 года и первенстве мира по футболу 2018 года. При подготовке к данным глобальным спортивным событиям и для их полного обеспечения предлагалось отказаться от наименования в виде «публичный сервитут», и использовать вместо него более соответствующее название, раскрывающие суть данный конструкции, а именно — ограничения земельного участка в целях размещения соответствующей инфраструктуры, где под инфраструктурой следует понимать дорожную, коммунальную и т. д. [8].
И мы считаем, что данная законодательная формулировка более соответствовала действительности. Поскольку такая инфраструктура находится в видении частно-публичных интересов. Но отсюда не умаляется ее социальная значимость для обеспечения населения водой, газом, электроэнергией, водоотведением, дорогами и т. д. В связи с чем, обоснованное законодательное регулирование, особый контроль и поддержка таких балансодержателей линейных объектов со стороны государства.
Но государство должно учитывать, что такой законодательной конструкцией в виде публичного сервитута, оно предоставляет особые льготы и улучшения для частных балансодержателей линейных объектов, и затрагивает интересы собственников земельных участков, в отношении которых установляются публичные сервитуты.
Поэтому законодатель, как независимый арбитр, преследующий своей целью достижение баланса всех интересов и всеобщего консенсуса, не должен предоставлять такие большие льготы для монополистических субъектов в сфере эксплуатации линейных объектов.
В связи с чем, в научной среде обоснованно делается вывод о том, что закрепленная правовая конструкция публичного сервитута не отвечает в полной мере соблюдению баланса интересов между всеми субъектами, участвующими в данных правоотношениях.
Нарушения такого баланса проявляются в том, что есть особый, практически неоспоримый, порядок установления публичного сервитута, определения его платы и т. д.
Тут также стоит отметить, что строительство линейных объектов не всегда происходит идеально, а за частую сопряжено с нарушением сроков, что также дополнительно накладывается на интересы собственников земельных участков, на которых установлен публичный сервитут.
Как вариант, для достижения консенсуса законодателем был закреплен институт публичного сервитута. В нем нельзя отрицать «публичность», в силу объективных причин и потребностей населения России. Но все-таки данный институт несовершенен, поскольку чаша весов «кренит» в сторону интересов балансодержателей линейных объектов, что ущемляет права собственников земельных участков.
Конструкция публичного сервитута не подразумевает окончание обременений, вызванных его установлением. Напротив, балансодержательной организации (сервитуарию) предоставлена возможность осуществлять расширение линейных объектов, осуществлять их модернизацию. А это все может порождать такие ситуации, когда собственники земельных участков, в отношении, которых установлены публичные сервитуты, не смогут использовать свои участки по назначению.
В этой связи, ученые-юристы отмечают, что институт публичного сервитута есть результат не тщательного и взвешенного законодательного решения, а лоббирования монополистическими организациями своих частных и коммерческих интересов под предлогом социальной значимости [9].
Необходимо также четко разграничивать частные и публичные интересы. В других странах делаются соответствующие попытки. В частности, правоприменительная практика Соединенных Штатов Америки отмечает, что трубопроводы могут прокладываться как в частных, так и публичных интересах. Разграничение производится на основании того, что при частных интересах — конечным потребителем является сам балансодержатель линейного объекта или иная коммерческая организация, а при публичных — конечным потребителем являются простые граждане (физические лица), которые используют поставляемые ресурсы в домашних целях.
Данную правоприменительную практику считаем оптимальной, поскольку российским законодательством можно закрепить подобное разграничение частных и публичных интересов при прокладке линейных объектов.
При доминировании частных интересов должна использоваться правовая конструкция классического сервитута. Где будет исключаться поддержка государства и будет достигаться баланс интересов между собственниками земельных участков и балансодержателями линейных объектов [10].
Особо необходимо уделить внимание тому, чтобы исключить необоснованное злоупотребление правообладателями земельных участков своих прав, которые могут породить ситуацию, когда целое муниципальное образование может оставаться без воды, электроэнергии и т. п. Такое злоупотребление можно исключить совершенствованием правовых норм, и возможностью прямого вмешательства государства через нормативный инструментарий принуждения.
Также для оптимального достижения консенсуса было бы справедливым заложить в правовую конструкцию возможность проведения общественных слушаний. Где на обсуждении можно было ставить вопрос об изъятии земельного участка с соразмерной компенсацией для достижения публичных интересов муниципального образования (обеспечения населения ресурсами).
Подобное законодательное закрепление могло бы обеспечить равенство между интересами общества и правообладателей земельных участков. А также способствовало бы исключению необоснованного вмешательства в жизнедеятельность правообладателей земельных участков.
Обобщая все вышеизложенное, можно отметить, что институт публичного сервитута имеет широкую сферу для совершенствования. Поскольку существуют как несложные, так и сложные проблемы, требующие в перспективе соответствующего разрешения.
Несложные проблемы, а именно те, которые могут быть разрешены путем внесения изменений в нормативный акт без изменения правовой сущности публичного сервитута или его наименования.
Одной из такой проблем является проблема установления размера платы за пользование сервитутом. Согласно абзацу 2 пункта 7 статьи 23 Земельного кодекса Российской Федерации собственник вправе потребовать от органа государственной власти или органа местного самоуправления, которые установили публичный сервитут, соразмерной платы но лишь в тех случаях, если установление публичного сервитута приводит к существенным затруднениям в использовании земельного участка. Поэтому законодателю необходимо установить четкие критерии для определения платы за публичный сервитут [11].
Второй из несложных проблем мы выделили отсутствие четко установленной процедуры проведения общественных слушаний с принятием решений по их итогам, определенных Земельным кодексом Российской Федерации в качестве обязательного условия установления публичного сервитута. Проблемный аспект правового регулирования указанного вопроса заключается в том, что Земельный кодекс Российской Федерации не устанавливает, что представляют собой общественные слушания; как и в каком порядке они назначаются и проводятся (не регламентирована процедура слушаний); при каких условиях они признаются состоявшимися, а результаты голосования действительными. Более того, нормы права не определяют перечень и круг лиц, имеющих право принимать участие в общественных слушаниях.
И фундаментальной проблемой мы отметили, что публичный сервитут не содержит признаков, отождествляющих его с классическим сервитутом в понимании частного римского права, поскольку ограничения публичного сервитута представляют собой только ограничения права собственности в силу закона, и сам публичный сервитут не может рассматриваться как вид вещных прав ввиду отсутствия признаков «неотделимости» сервитута от господствующего земельного участка и «значения воли» собственника.
При подготовке к значимым для России спортивным мероприятиям, а именно к зимней олимпиаде 2014 г. в г. Сочи и чемпионату мира по футболу в 2018 г., публичный сервитут подвергся законодательным корректировкам. В момент подготовки данных изменений предлагалось уйти от формулировки «публичный сервитут» и использовать формулировку «ограничения права собственности в целях размещения и (или) эксплуатации объектов инфраструктуры», что в корне бы изменило подход и понимание правовой специфики [12].
Таким образом, перспективы публичного сервитута нам представляются как в законодательном совершенствовании данного института, так и в коренном его переименовании, соответственно в полном изменении из-за существенного его несоответствия конструкции сервитута в понимании частного римского права.
Литература:
- «Земельный кодекс Российской Федерации» от 25.10.2001 N 136-ФЗ (ред. от 14.02.2024) (с изм. и доп., вступ. в силу с 01.04.2024) // URL: https://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_33773/
- Обзор судебной практики по делам об установлении сервитута на земельный участок (утв. Президиумом Верховного Суда РФ 26.04.2017) // Верховный Суд Российской Федерации. URL: https://www.vsrf.ru/ (дата обращения: 23.04.2024).
- Згонников П. П. О некоторых особенностях регулирования отношений о публичных сервитутах // Российская юстиция. 2018. № 7. С. 55–58.
- Кабанова И. Е. Сложности установления публичных сервитутов // Местное право. 2019. № 5. С. 32–39.
- Федеральный закон от 06.10.2003 N 131-ФЗ (ред. от 30.12.2021) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // Официальный интернет-портал правовой информации. URL: http://pravo.gov.ru/ (дата обращения 23.04.2024).
- Романова Е. Н. Правовая природа публичных сервитутов // Общество и право. 2012. № 3 (40). С. 35–41.
- Копылов А. В. Вещные права на землю в римском, русском дореволюционном и современном гражданском праве. — М., 2015. — С. 62.
- Афанасьев И. В. Сервитут в гражданском праве Российской Федерации: теория и практика применения: автореф. дис.... канд. юрид. наук. — М., 2017. — С. 13.
- Козлов Д. В. Земельный сервитут в современном российском праве / Д. В. Козлов // Вопросы российского и международного права. — 2016. — № 9. — С. 264- 272.
- Гартина Ю. А. Гражданско-правовое регулирование земельных сервитутов в Российской Федерации: вопросы теории и практики: автореф. дис.... канд. юрид. наук. — М., 2018. — С. 20–21.
- Рудевич, И. Что такое сервитут: особенности заключения договора / И. Рудевич. — Текст: электронный // realty.rbc.ru: [сайт]. — URL: https://realty.rbc.ru/news/5f8959399a79479b69e7bd5d (дата обращения: 27.05.2024).
- Опарина, Л. Р. Проблемы ограничения права частной собственности путем установления публичных земельных сервитутов / Л. Р. Опарина. — Текст: электронный // cyberleninka.ru: [сайт]. — URL: https://cyberleninka.ru/article/n/problemy-ogranicheniya-prava-chastnoy-sobstvennosti-putem-ustanovleniya-publichnyh-zemelnyh-servitutov/viewer (дата обращения: 27.05.2024).
- Франц, О. В. К вопросу о проблемах в правовом регулировании публичного сервитута / О. В. Франц. — Текст: электронный // КиберЛенинка: [сайт]. — URL: https://cyberleninka.ru/article/n/k-voprosu-o-problemah-v-pravovom-regulirovanii-publichnogo-servituta???history=5&pfid=1&sample=4&ref=0 (дата обращения: 29.05.2024).
