В статье проводится анализ судебной практики о спорах между органами прокуратуры и представительными (законодательными) органами субъектов Российской Федерации о принятии последними неправомерных и/или незаконных нормативных правовых актов, затрагивающих основные права и свободы граждан. Также исследуются проблемы, связанные с позицией судебных органов при рассмотрении данных споров и устранением правовых коллизий в данной сфере правоотношений.
Ключевые слова: прокурорский надзор, органы прокуратуры, представительные (законодательные) органы, нормативные правовые акты, судебная и правоприменительная практика.
Введение
Одним из важнейшим государственных институтов, поддерживающих правопорядок в государстве, выступает прокуратура, которая является единой централизованной системой органов, осуществляющих от имени государства надзор за единообразным исполнением законов на всей территории Российской Федерации. Она располагает реальными возможностями по обеспечению верховенства Конституции РФ как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов Российской Федерации. Конституция Российской Федерации и Федеральный закон № 2202–1 от 17.01.1992 года «О прокуратуре Российской Федерации» определяют порядок назначения прокуроров, их компетенцию, ответственность, организацию и порядок деятельности на территории Российской Федерации [1].
Согласно «Кодекса этики прокурорского работника Российской Федерации», являясь представителями государства, прокурорские работники должны всемерно содействовать утверждению в обществе духа законности и справедливости, сохранению и приумножению исторических и культурных традиций многонационального народа Российской Федерации, осознавая при этом социальную значимость прокурорской деятельности и меру ответственности перед обществом и государством [2].
Одной из основных функций прокуратуры является осуществление надзора за соблюдением представительными (законодательными) органами субъектов Российской Федерации соответствия принимаемых ими, в установленном порядке нормативных правовых актов, прямо либо косвенно затрагивающих права и свободы граждан или, потенциально способных нарушить их. Признавая необходимость решения данной проблемы, законодатель в Федеральном законе № 2202–1 от 17.01.1992 года скорректировал надзорные полномочия органов прокуратуры, включив в сферу его действия надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации, а также за соответствием федеральному законодательству правовых нормативных актов, принимаемых представительными (законодательными) органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации [3].
Важнейшим механизмом разрешения разногласий, возникающих между органами прокуратуры и представительными (законодательными) органами в процессе принятия последними различных нормативных актов, затрагивающих права и свободы граждан, являются материалы судебной практики, посредством которой суды нивелируют проблемы, связанные с предметом исследования в настоящей статье. Анализ исследованной позиции судебных органов, позволяет выявить актуальные вопросы прокурорского надзора за соответствием актов представительных (законодательных) органов власти субъектов Российской Федерации действующему законодательству и определить возможные пути решения возникающих проблем.
Изучение правоприменительной практики
Так, Россошанским районным судом Воронежской области было рассмотрено разбирательство по исковому заявлению Россошанского межрайонного прокурора Воронежской области в защиту интересов неопределённого круга лиц к администрации городского поселения город Россошь Россошанского муниципального района Воронежской области о признании незаконными бездействия и возложении обязанности ликвидировать несанкционированную свалку, состоящую из строительного мусора, бытовых отходов, расположенную в овраге за земельными участками.
Судом установлено, что Россошанской межрайонной прокуратурой Воронежской области, во исполнение п. 11.4 решения коллегии прокуратуры Воронежской области от 06.02.2020 «Об итогах работы органов прокуратуры Воронежской области по укреплению законности и правопорядка в 2019 году и задачах по совершенствованию прокурорского надзора» была проведена проверка исполнения законодательства в сфере обращения с твердыми коммунальными отходами на территории города Россошь Воронежской области, в результате которой были выявлены нарушения и Главе администрации городского поселения город Россошь Россошанского муниципального района Воронежской области представление об устранении нарушений законодательства в сфере безопасного обращения с отходами.
Суд, признав, что обстоятельства размещения отходов производства и потребления отрицательно влияют на благоприятную окружающую среду городского поселения, ставят под угрозу здоровье неопределенного круга лиц, удовлетворил иск прокурора и обязал администрацию городского поселения город Россошь Россошанского муниципального района Воронежской области ликвидировать несанкционированную свалку, состоящую из мусора, бытовых отходов, расположенную в овраге за земельными участками [4].
Иркутским областным судом было рассмотрено дело 3А-223/2019 от 23.07.2020: заместитель прокурора Иркутской области (истец) указал, что в результате надзора за соответствием издаваемых представительными (законодательными) и исполнительными органами Иркутской области нормативных правовых актов законам, имеющим большую юридическую силу, Прокуратурой Иркутской области было установлено несоответствие Административного регламента предоставления государственной услуги «Заключение договора купли-продажи лесных насаждений для собственных нужд граждан в Иркутской области».
Суд, исследовав все имеющиеся материалы дела, пришел к выводу о том, что Губернатор Иркутской области имел в соответствии с федеральным законодательством право на принятие Указа от 21 сентября 2017 г. № 175-уг и утверждение Административного регламента предоставлений государственной услуги «Заключение договора купли-продажи лесных насаждений для собственных нужд граждан в Иркутской области», так как на момент его утверждения административный регламент предоставления государственных услуг и исполнения государственных функций по вопросам заключения договоров купли-продажи лесных насаждений, расположенных на землях лесного фонда, для собственных нужд граждан на федеральном уровне не был принят.
Итоговым решением суда стало удовлетворение административного искового заявления заместителя прокурора Иркутской области в защиту неопределенного круга лиц [5].
Алтайским краевым судом рассматривалось дело № 3А-157/2020 по административному исковому заявлению первого заместителя прокурора Алтайского края в защиту интересов муниципального образования, неопределенного круга лиц о признании недействующим в части Порядка осуществления внешней проверки годовой бюджетной отчетности главных распорядителей бюджетных средств, главных администраторов доходов и источников финансирования дефицита бюджета и проверки годового отчета об исполнении бюджета в муниципальном образовании одного из районов Алтайского края, утвержденного решением районного Совета народных депутатов Алтайского края. В обоснование своей позиции прокурор ссылалась на нарушение требований положений Бюджетного кодекса Российской Федерации, возможность допущения неверного формирования и исполнения бюджета в ущерб интересам не только муниципального образования, но и его населения.
Суд, изучив все имеющиеся обстоятельства дела, указал, что в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации предусмотрено, что представительные органы муниципальных образований вправе в порядке, определяемом законами субъектов Российской Федерации, заключать соглашения с контрольно-счетными органами субъектов Российской Федерации о передаче им полномочий по осуществлению внешнего муниципального финансового контроля. Вместе с тем федеральное законодательство не допускает проведение внешней проверки годового отчета об исполнении бюджета никем другим, кроме контрольно-счетным органом, который должен быть создан в вышеуказанном порядке, либо должно быть заключено соглашение о передаче соответствующих полномочий контрольно-счетному органу субъекта Российской Федерации, а Постоянная комиссия, о которой идет речь в пункте 1.3 Порядка осуществления внешней проверки, таким органом не является, соответственно, не вправе в силу вышеназванных положений закона осуществлять внешнюю проверку годового отчета об исполнении бюджета района.
По итогам рассмотрения исковое заявление прокурора было удовлетворено [6].
Судебной коллегией по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции было рассмотрено дело № 66а-439/2021. В первой инстанции (Верховный Суд Республики Саха (Якутия)), удовлетворившей требования прокурора, истец обратился в суд с административным исковым заявлением к Государственному Собранию (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия) о признании недействующими положений Закона Республики Саха (Якутия) от 23 апреля 2009 года 688-З N 267-IV «Об отходах производства и потребления на территории Республики Саха (Якутия)». Одним из оспариваемых в деле положений стал пункт 8 статьи 5 указанного закона, предусматривающий отнесение осуществления приема отчетности об образовании, утилизации, обезвреживании, о размещении отходов, представляемой в уведомительном порядке субъектами малого и среднего предпринимательства, в процессе хозяйственной и (или) иной деятельности которых образуются отходы на объектах, подлежащих региональному государственному экологическому надзору, и установление порядка ее представления и контроля, к полномочиям государственной власти Республики Саха (Якутия) в области обращения с отходами.
Судом первой инстанции, с которым согласилась апелляция, сделан верный вывод о противоречии данного положения абзацу 9 статьи 6 Федерального закона N 89-ФЗ, поскольку предусматривает обязанность принимать отчетность от субъектов малого и среднего предпринимательства в уведомительном порядке, независимо от того, на каких объектах ими осуществляется хозяйственная деятельность. Между тем федеральное законодательство предусматривает обязанность приема отчетности от юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, осуществляющих хозяйственную и (или) иную деятельность на объектах III категории. Довод административного ответчика об отсутствии объективной возможности своевременно привести Закон 688–3 № 267-IV в соответствие с требованиями федерального законодательства апелляцией принят не был в связи с тем, что не содержал правовых оснований для отмены или изменения обжалуемого судебного акта.
Итогом дела стало оставление в силе решения первой инстанции, удовлетворившей требования прокурора [7].
Однако не всегда суд в решении подобных вопросов остается на стороне прокуратуры. В Центральный районный суд города Сочи Краснодарского края обратился прокурор Центрального района города Сочи с исковым заявлением о признании незаконным постановления главы администрации Центрального района города Сочи «Об утверждении акта межведомственной комиссии по признанию жилых домов (жилых помещений) непригодными для проживания при администрации Центрального района города Сочи».
Суд, исследовав обстоятельства дела, установил, что Постановлением главы администрации Центрального города Сочи от 25.04.2006 № 390 «Об утверждении акта межведомственной комиссии по признанию жилых домов (жилых помещений) непригодными для проживания при администрации Центрального района города Сочи от ДД.ММ.ГГГГ по обследованию жилого <адрес>" утвержден акт межведомственной комиссии по признанию жилых домов (жилых помещений) непригодными для проживания при администрации Центрального района города Сочи от ДД.ММ.ГГГГ по обследованию жилого <адрес> и указанный жилой дом признан непригодным для постоянного проживания.
Вопросы признания жилых помещений непригодными для проживания и многоквартирных домов аварийными и подлежащими сносу или реконструкции отнесены к исключительной компетенции межведомственной комиссии, создаваемой в зависимости от принадлежности жилого дома к соответствующему жилищному фонду федеральным органом исполнительной власти, органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации или органом местного самоуправления.
В данном случае заключение межведомственной комиссии от ДД.ММ.ГГГГ не отменено и, в установленном законом порядке незаконным не признано, доказательств обратного административный истец суду не представил.
При таких обстоятельствах суд не нашел оснований для удовлетворения искового заявления прокурора и отказал в требованиях в полном объеме [8].
Другой пример: Ачинским городским судом было рассмотрено дело № 2А-2765/2019 от 29 августа 2019 года. Спор осуществлялся в отношении представления Ачинской городской прокуратуры об устранении нарушений бюджетного законодательства. В качестве обстоятельств для признания данного акта прокурорского реагирования истцом (данные о наименовании истца изъяты из дела) было указано на нарушение прокуратурой порядка проведения проверки, установленного статьей 21 Федерального закона № 2202–1 «О прокуратуре», выражавшееся в подмене других контрольных органов, в полномочия которых входит контроль за соблюдением бюджетного законодательства.
Данный довод судом принят не был, однако по результатам рассмотрения дела сделан вывод, что поскольку ответчиком своевременно рассмотрено представление прокурора и дан ответ на него, представление само по себе является возможным основанием для привлечения к административной ответственности ответчика, и непосредственно затрагивает его права.
В связи с изложенным суд посчитал требования истца подлежащими удовлетворению [9].
Выводы
С учетом изложенного, можно констатировать, что перед органами прокуратуры стоит важная задача по повседневному контролю за качеством регионального законодательства и соблюдением законности при его реализации и, в первую очередь, за принимаемыми законодательными (представительными) органами власти субъектов Российской Федерации нормативными правовыми актами в области защиты конституционных прав и свобод граждан.
И как свидетельствует правоприменительная практика, важным критерием качества регионального законодательства является не только прокурорский надзор, но и последующий судебный, как правило осуществляемый по инициативе прокуратуры. Это дает возможность не только органам прокуратуры отследить качество их работы в данной сфере правоотношений, но и выявить имеющиеся правовые коллизии и пробелы, которые возникают в рассматриваемой сфере правоотношений.
В то же время, анализ регионального законодательства и судебной практики показывает, что не всегда доводы прокуратуры в суде о неправомерности или незаконности принимаемых нормативных правовых актов представительными (законодательными) органами власти субъектов Российской Федерации подтверждаются материалами дела. При определенных обстоятельствах и их тщательном исследовании суд может не усмотреть нарушения законных прав и интересов российских и иностранных граждан, признав спорный нормативный акт законодательного органа субъекта Российской Федерации соответствующим действующему законодательству.
Литература:
- Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993 с изменениями, одобренными в ходе общероссийского голосования 01.07.2020) // СПС «Консультант Плюс». — URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_28399/ (дата обращения: 20.05.2024).
- Об утверждении и введении в действие Кодекса этики прокурорского работника Российской Федерации и Концепции воспитательной работы в системе прокуратуры Российской Федерации: Приказ Генеральной прокуратуры РФ от 17.03.2010 N 114 (ред. от 16.09.2020) // СПС «Консультант Плюс». — URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_62680/ (дата обращения: 20.05.2024).
- О прокуратуре Российской Федерации: Федеральный закон от 17.01.1992 N 2202–1 (последняя редакция) // СПС «Консультант Плюс». — URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_262/ (дата обращения: 20.05.2024).
- Решение № 2А-786/2020 2А-786/2020~М-789/2020 М-789/2020 от 29 сентября 2020 г. по делу № 2А-786/2020 // «Судебные и нормативные акты РФ»: — [сайт]. — URL: https://sudact.ru/regular/doc/5NAnszpGlydI/ (дата обращения: 20.05.2024).
- Решение № 3А-223/2019 3А-51/2020 3А-51/2020(3А-223/2019;)~М-263/2019 М-263/2019 от 23 июля 2020 г. по делу № 3А-223/2019 // «Судебные и нормативные акты РФ»: — [сайт]. — URL: https://sudact.ru/regular/doc/C5SjHcUbbZlO/ (дата обращения: 20.05.2024).
- Решение № 3А-157/2020 3А-157/2020(3А-983/2019;)~М-999/2019 3А-983/2019 М-999/2019 от 26 февраля 2020 г. по делу № 3А-157/2020 // «Судебные и нормативные акты РФ»: — [сайт]. — URL: https://sudact.ru/regular/doc/B8M8BMgQXs61/ (дата обращения: 20.05.2024).
- Апелляционное определение Пятого апелляционного суда общей юрисдикции от 29.04.2021 по делу № 66а-439/2021 // Архив судебных дел и решений: [сайт]. — URL: https://actofact.ru/case-54AJ0005–66a-439–2021–2021–03–23–0–1/ (дата обращения: 20.05.2024).
- Решение № 2А-2591/2020 2А-2591/2020~М-2416/2020 М-2416/2020 от 9 июля 2020 г. по делу № 2А-2591/2020 // «Судебные и нормативные акты РФ»: — [сайт]. — URL: https://sudact.ru/regular/doc/5TF6rimOuS55/ (дата обращения: 20.05.2024).
- Решение № 2А-2765/2019 2А-2765/2019~М-2157/2019 А-2765/2019 М-2157/2019 от 27 августа 2019 г. по делу № 2А-2765/2019 // «Судебные и нормативные акты РФ»: — [сайт]. — URL: https://sudact.ru/regular/doc/tRNsgsC2jjVm/ (дата обращения: 20.05.2024).
