Ключевые слова: контрактная система, закупка, закупочная деятельность, национальный режим, заказчик, сфера закупок, бюджетное законодательство, развитие конкуренции, защита конкуренции.
За последние несколько лет наблюдается очевидное стремление объединить законодательство в сфере закупок и контрактной системе. Данное направление, в частности, можно связать с тем, что за последние несколько лет отчетливо наблюдается и практическая необходимость объединения двух федеральных законов, регулирующих закупочную деятельность различных заказчиков, в целях однозначной трактовки норм права и единообразия применения данных норм на практике.
При Комитете Государственной думы Российской Федерации по защите конкуренции в рамках работы Экспертного совета по развитию конкуренции в сфере государственных и муниципальных закупок и закупок государственных корпораций будет создана рабочая группа по кодификации законодательства о закупках в целях совершенствования законодательства в сфере закупок, выработки оптимальных законодательных предложений, направленных на защиту конкуренции, а также на удовлетворение потребностей всех заказчиков.
15 мая 2024 года прошел XIX Всероссийский Форум-выставка «ГОСЗАКАЗ», на котором в том числе обсуждались вопросы объединения законодательства в области закупок государственными и муниципальными заказчиками и отдельными видами юридических лиц в единый нормативный акт о закупках (так называемый единый Закупочный кодекс Российской Федерации).
Под кодификацией мы понимаем «процесс сведения к единству законодательных актов путём переработки, отделения действующих норм права от недействующих, создания логически цельной и внутренне согласованной правовой системы — сводного (систематизированного) акта, построенного на единых принципах (чаще всего в виде кодекса)» [6].
И тут возникают первые трудности, с которыми необходимо разобраться. Федеральный закон РФ «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц» (далее по тексту — «Закон о закупках») императивно диктует заказчикам и участникам закупок, какие цели нормативный акт регулирует, а также какими принципами необходимо руководствоваться в закупочной деятельности. Подобное императивно устанавливает и Федеральный закон РФ «О контрактной системе для государственных и муниципальных нужд» (далее по тексту — «закон о контрактной системе»).
И если проанализировать непосредственно нормы данных нормативных актов, то можно обратить внимание, что принципы, которыми должны руководствоваться заказчики, обладают относительно схожим характером и направлены на формирование у них единых норм поведения при закупочной деятельности.
И хотя сама механика закупок по 44-ФЗ и 223-ФЗ относительно одинакова, однако она имеет существенные отличия. Первым отличием является статус заказчика, осуществляющего закупки. В соответствии с нормами Закона о контрактной системе государственным заказчиком является государственный орган, уполномоченный на принятие бюджетных обязательств в соответствии с бюджетным законодательством Российской Федерации от имени государства или субъекта государства и осуществляющий закупки (муниципальный заказчик действует в интересах муниципального образования) [1]. Закон о закупках не устанавливает никаких раскрывающих информацию понятий, однако исходя статьи первой данного нормативного акта можно определить, какие именно заказчики применяют нормы Закона № 223-ФЗ. Иными словами, заказчиками в соответствии с нормами закона о контрактной системе являются федеральные и муниципальные бюджетные учреждения, а в соответствии с нормами Закона о закупках — организации, поименованные непосредственно в самом нормативном акте [2].
Закон № 44-ФЗ устанавливает порядок проведения закупок организациями, осуществляющими такие закупки в соответствии с его нормами. Закон носит императивный характер, строго регламентируя весь процесс проведения закупок. И это одно из его отличий от Закона о закупках № 223-ФЗ.
Закон о закупках обладает рамочным характером, устанавливая лишь базовые принципы закупок для организаций-заказчиков, подчеркивая необходимость, даже обязанность, разработки индивидуализированного Положения о закупке, который бы отражал всю особенности закупочной деятельности организации и раскрывал всю информацию о потребностях заказчика (к примеру, при закупках у единственного поставщика). В нем должны быть отражены требования к потенциальным участникам закупочных процедур, критерии и способы определения поставщиков, а также порядок заключения и исполнения договоров.
Очевидным различием являются источники финансирования закупок, которые проводят государственные и муниципальные заказчики в соответствии с нормами закона о контрактной системе и корпоративные заказчики в соответствии с нормами закона о закупках. Поскольку заказчики по Закону № 44-ФЗ осуществляют свою деятельность от имени государства или субъекта государства, то и бюджет их формируется согласно бюджетному законодательству. Заказчики по смыслу Закона № 223-ФЗ удовлетворяют свои потребности за счет собственных средств, поэтому главной целью регулирования является эффективное использование средств заказчика при осуществлении своей закупочной деятельности.
Законодатель проводит попытки объединения данных нормативных актов через приведение их норм к типизации закупочной деятельности. К примеру, с 1 января 2025 года для всех заказчиков, независимо от основ проведения закупочной деятельности, будут действовать единые правила применения законодательства в части национального режима. Заказчики и по Закону о контрактной системе, и по Закону о закупках, обязаны будут предоставлять приоритет товарам российского происхождения, а также поставляемым товарам при оказании услуг, выполнении работ при рассмотрении и оценки заявок участников [3] в соответствии с Постановлением Правительства РФ «О приоритете товаров российского происхождения, работ, услуг, выполняемых, оказываемых российскими лицами, по отношению к товарам, происходящим из иностранного государства, работам, услугам, выполняемым, оказываемым иностранными лицами». Законопроект подготовлен Министерством финансов РФ и направлен на регулирование вопросов предоставления национального режима и унификацию правил осуществления закупок при предоставлении национального режима при государственных закупках и закупках компаний с государственным участием [4].
Предусматривается, что Правительство будет устанавливать исключения из этого правила — например, устанавливать запрет на закупки иностранной продукции, обязывая заказчиков приобретать только отечественные товары без возможности замены их импортными аналогами. Также возможно установление ограничений на закупки иностранных товаров, запрещая приобретение импортной продукции, если имеется заявка на российский товар, соответствующий условиям закупки. При исполнении договора на поставку отечественной продукции ее нельзя будет заменить импортными аналогами. Правительство также сможет устанавливать преимущества для российских товаров, включая снижение ценового предложения участников с отечественной продукцией на 15 % при оценке заявок. В случае победы такого участника договор будет заключен по его предложенной цене. При исполнении договора на поставку российских товаров их нельзя будет заменить иностранными.
Законопроект направлен на унификацию законодательства в части применения единых правил применения национального режима в закупках государственными заказчиками и организациями с долей государственного участия. И данные изменения очень похожи на первые попытки объединения двух нормативных актов, хоть и в только в части некоторых вопросов регулирования правоотношений. Но наблюдается очевидная тенденция на формирование единого кодифицированного документа, который бы позволял в некоторой степени в действительности мог бы поспособствовать более удобному прочтению норм в сфере закупок, как и в соответствии с Законом о контрактной системе, так и Законом о закупках.
Конечно, нельзя отрицать, что нормативных актов, которые касаются правоотношений в сфере закупок и контрактной системы, очень много. Действует порядка сотни подзаконных актов, не считая регионального и отраслевого нормативного регулирования, связанного с закупками, в связи с этим возникают сложности в прочтении законодательства. Однако пока сложно представить слияние двух данных нормативных акта [5, 165]. Возникает больше вопросов относительно того, как законодатель попытается подстроить, к примеру, заказчика с государственным участием, который осуществляют закупки в целях коммерческого использования и эффективного расходования собственных средств на обеспечение частных нужд под «государственного заказчика», бюджет которого формируется согласно бюджетному законодательству.
Кроме этого, как подобные изменения скажутся на развитии конкуренции, которая является основополагающим принципом закупок? Рассматривая вопрос развития конкуренции на рынке товаров, работ, услуг в разрезе даже тех же изменений в части единых правил применения национального режима, необходимо в том числе обратить внимание и на то, что не все поставщики пока готовы к таким новациям. Не будет ли это ухудшать положение таких поставщиков на рынке ввиду элементарной неподготовленности к изменениям на рынке в связи с законодательным закреплением данных норм, пока не ясно.
Безусловно, новации в закупочном законодательстве необходимы, однако пока стоит равняться на рынок, а также локально сокращать подзаконные акты, которые по своей природе имеют место быть объединенными, без резких попыток кодификации ввиду неподготовленности всех сторон закупок.
Литература:
- О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц: Федеральный закон № 223-ФЗ // Собрание законодательства РФ, 25.07.2011, N 30 (ч. 1), ст. 4571.
- О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд: Федеральный закон № 44-ФЗ // Собрание законодательства РФ, 08.04.2013, N 14, ст. 1652.
- О приоритете товаров российского происхождения, работ, услуг, выполняемых, оказываемых российскими лицами, по отношению к товарам, происходящим из иностранного государства, работам, услугам, выполняемым, оказываемым иностранными лицами: Постановление Правительства РФ от 16.09.2016 № 925 // Собрание законодательства РФ, 26.09.2016, N 39, ст. 5649.
- О внесении изменений в ФЗ «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц» и ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» и признании утратившим силу пункта 3 статьи 1 ФЗ «О внесении изменений в ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» и статью 2 ФЗ «О внесении изменений в ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд»: Законопроект Правительства РФ № 547583–8 // Государственная Дума: [сайт]. URL: https://sozd.duma.gov.ru/bill/547583–8 (дата обращения: 25.05.2024).
- Беляева, О. А. Гражданско-правовые аспекты отношений по государственному оборонному заказу / О. А. Беляева. — Текст: непосредственный // Идеи и традиции отечественной цивилистики: рубежи эпох и новые горизонты. — Москва: Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации, 2023. — С. 163–173.
- Кодификация // Большая российская энциклопедия: научно-образовательный портал: [сайт]. URL: https://bigenc.ru/c/kodifikatsiia-bc8881/?v=5575969. — Дата публикации: 21.11.2022.
