Комфортная городская среда в системе правового регулирования градостроительных отношений в Российской Федерации



В статье рассматривается концепция комфортной городской среды в системе правового регулирования градостроительных отношений Российской Федерации. Анализируются правовые инструменты, направленные на создание комфортной городской среды, такие как документы территориального планирования, нормативы градостроительного проектирования, а также институт судебной неустойки (астрента). Выявляются проблемы защиты прав граждан на комфортную городскую среду и предлагаются пути совершенствования законодательства и правоприменительной практики. Особое внимание уделяется необходимости развития концепции «Права на город» как баланса между частными и публичными интересами в контексте градостроительства.

Ключевые слова: комфортная городская среда, концепция «право на город», территориальное планирование, нормативы градостроительного проектирования, судебная неустойка, астрент, судебная защита прав граждан.

Стремительная урбанизация и растущие потребности городского населения выдвигают на первый план вопросы создания комфортной городской среды. Понятие комфортной городской среды, хотя и не закреплено нормативно-правовыми актами, определяется через синтез ряда конституционных прав. Среди них — право на благоприятную окружающую среду, права, связанные с владением, пользованием и распоряжением землей и другими природными ресурсами [1]. В российской правовой доктрине все чаще упоминается так называемое «право на город», которое интегрирует баланс частных и публичных интересов в контексте урбанизации [2]. «Право на город» означает повышающийся спрос городских жителей на городское управление и принятие решений в рамках градостроительной деятельности. Постольку, поскольку комфортная городская среда является одной из основных потребностей городских жителей, реализация городскими жителями управленческих потребностей в рамках градостроительства напрямую связано с участием граждан, проживающих в городе, в формировании комфортной городской среды.

Реализация идеи комфортного города находит свое отражение в градостроительном законодательстве. В частности, Градостроительный кодекс РФ (ГрК РФ) [3] предусматривает ряд инструментов, направленных на создание комфортной городской среды.

В целом, ГрК РФ больше регулирует вопросы безопасности, однако, некоторые нормы и правовые институты связаны с формированием комфортной городской средой. Например, в ст. 1 ГрК РФ в определение «устойчивого развития территорий» включается обеспечение благоприятных условий жизнедеятельности. Ст. 2 ГрК РФ, закрепляющая принцип комплексного развития территорий, учета социальных факторов, участия граждан в градостроительной деятельности (т.н. «Право на город»). Ч. 1 ст. 9 ГрК РФ устанавливает, что территориальное планирование преследует «социальные, экономические и экологические факторы», которые связаны с интересами граждан. Ст. 30 ГрК РФ, которая устанавливает, что правила землепользования и застройки направлены на создание условий для устойчивого развития территорий, сохранение окружающей среды и объектов культурного наследия, обеспечение прав и законных интересов граждан. Одним из главных градостроительных правовых институтов, связанных с формированием комфортной городской среды, является комплексное развитие территорий, регулируемой главой 10 ГрК РФ. В качестве одной из целей комплексного развития территорий называется формирование комфортной городской среды (п. 4 ч. 1 ст. 64 ГрК РФ).

Важную роль в формировании комфортной среды играют «нормативы градостроительного проектирования» [4]. Они устанавливают показатели минимально допустимого уровня обеспеченности населения объектами инфраструктуры, а также показатели максимально допустимого уровня территориальной доступности таких объектов. Документы территориального планирования отображают объекты, размещаемые в соответствии с нормативами, что обязывает органы публичной власти создавать соответствующие объекты.

В качестве примера можно привести позицию Верховного Суда РФ, изложенную в п. 51 Обзора судебной практики № 1 [5]. Согласно которой, отображение объектов публичной значимости (дорог, озелененных территорий и пр.) в документах территориального планирования носит императивный характер и обязывает органы власти к их созданию. Граждане, в свою очередь, вправе требовать от органов власти не только содержания объектов публичной собственности, но и их создания.

Несмотря на наличие правовых инструментов, направленных на создание комфортной городской среды, на практике возникают сложности в защите соответствующих прав граждан. Судебная практика показывает, что иски граждан об обязании органов власти создать объекты публичной собственности (парки, скверы, спортивные площадки, уличное освещение и т. д.) часто остаются без удовлетворения.

Для решения этой проблемы в арбитражном процессе введен институт неустойки за неудовлетворение судебного акта (астрент) [6]. Астрент был впервые упомянут в п. 3 Постановления Пленума ВАС РФ от 04.04.2014 № 22 «О некоторых вопросах присуждения взыскателю денежных средств за неисполнение судебного акта» (утратил силу) [7]. В настоящее время астрент закреплен ст. 308.3 ГК РФ [8]. Данный правовой институт призван стимулировать органы власти к исполнению решений суда по делам, где суд обязал органы публичной власти построить те или иные объекты. Однако, применение гражданского права связано с гражданским и арбитражным процессами, но иски к публичным образованиям (государственным или муниципальным) в сфере формирования комфортной городской среды могут подаваться и по КАС РФ. А гражданское законодательство не применяется к отношениям, основанным на власти и подчинении. Между тем, по делам, где суды отказывают в строительстве тех или иных объектов, астрент не применим.

Интереса так же заслуживает судебная практика [9], согласно которой, неприведение в исполнение судебного акта о демонтаже самовольно построенной постройки не препятствует к рассмотрению заявления о выдаче разрешения на строительство данного объекта. Это может создавать опасности того, что недобросовестные застройщики, возводящие самовольные постройки, будут оттягивать исполнение решения суда о сносе самовольной постройки, аргументируя длящимся производством о выдаче разрешения на строительство данной постройки.

Возвращаясь к понятию комфортной городской среды, в контексте российского законодательства данный, термин можно трактовать в двух значениях: широком и узком. В широком смысле комфортную городскую среду можно рассматривать как проектирование города, реализуемое в градостроительном законодательстве, а также в экологическом, жилищном, строительном и законодательстве на федеральном, региональном и местном уровнях. В узком смысле содержание комфортной городской среды можно трактовать через легально-закрепленное в ГрК РФ понятие «благоустройство территории» (п. 36 ст. 1 ГрК РФ), которое означает «деятельность по реализации комплекса мероприятий, установленного правилами благоустройства территории муниципального образования, направленная на обеспечение и повышение комфортности условий проживания граждан …». ГОСТ Р 70386–2022 «Комплексное благоустройство и эксплуатация городских территорий» для формирования комфортной городской среды предусматривает осуществление благоустройства территорий [10].

При формировании комфортной городской среды важно учитывать не только «инженерный» подход, но и идеи социального дизайна. Например, при оценке качества зеленых насаждений важно учитывать не только количество зеленых зон, но и их эстетический вид и функциональное значение для жителей города [11]. Учёт экологической обстановки в городе очень важен для формирования комфортной городской среды.

Важно учитывать предпочтения и мнения молодых горожан при формировании комфортной городской среды. Исследования показывают, что молодежь оценивает город не только по наличию рабочих мест и возможностям для обучения, но и по его интересности и необычности. Для молодых людей важно, чтобы город был комфортным, интересным и предоставлял возможности для самореализации и творчества [12].

Несмотря на рост запросов на комфортную городскую среду, концепция ее формирования недостаточно разработана как в теоретическом плане, так и в практической реализации. Это связано со сложной природой данного понятия, которое представляет собой «сплав» прав, каждое из которых может быть «источником» комфорта. Решая проблему доступа к одним благам и удовлетворяя одно право, мы можем нарушить другие права. Например, многие хотели бы жить в красивом озелененном уголке города, ближе к природе, однако реализация этого права может привести к экологическому стрессу и уничтожению очагов дикой природы в окружении городов.

Для эффективной защиты прав граждан на комфортную среду необходимо дальнейшее развитие правовых механизмов, усиление гарантий и совершенствование правоприменительной практики.

Для обеспечения формирования комфортной городской среды российскому законодательству необходимы системные правовые реформы, направленные на смену приоритетов с «инженерного» подхода к человекоцентричному проектированию. Прежде всего, необходима разработка и законодательное закрепление самого понятия «комфортная городская среда» с четкой формулировкой его составляющих и механизмов реализации. Данное понятие должно стать основополагающим в системе градостроительного права, определяя вектор развития городов.

Усиление участия граждан, проживающих в городе, в принятии решений в рамках градостроительной деятельности (т.н. «Право на город») позволит обеспечить баланс между частными и публичными интересами, гарантировать участие граждан в принятии решений о развитии городской среды. Следует расширить применение института общественных обсуждений и публичных слушаний, сделав их обязательными не только при утверждении генеральных планов, но и при реализации отдельных градостроительных проектов (например, проектов по комплексному развитию территории).

Кроме того, важно понимать, что комфорт — это не только наличие парков, скверов и благоустроенных улиц. Это еще и доступность качественной инфраструктуры (транспорта, образования, здравоохранения), а также создание безопасной и доступной среды для людей с ограниченными возможностями.

Что касается региональных аспектов формирования комфортной городской среды, О. В. Любова критикует реализацию приоритетного проекта «Формирование комфортной городской среды» в Республике Татарстан. Отмечается неясность понятийного аппарата, формальный характер гражданского участия и дисбаланс в распределении средств. В результате, финансирование концентрируется в столице, что не позволяет достичь целей проекта — улучшения качества жизни и предотвращения оттока населения из региона. Во-первых, неясно и нечетко определяется само понятие «комфортной городской среды». В официальных документах часто используются термины «современная городская среда» и «качественная городская среда», которые не всегда являются синонимами «комфортной». Отсутствие четкого понимания этих терминов приводит к размытости целей проекта и невозможности оценить его реальные результаты. Во-вторых, проводимые опросы населения о том, какие территории необходимо благоустроить, часто носят формальный характер. Решения о приоритетах принимаются администрацией, а граждане остаются пассивными «созерцателями». Такая ситуация порождает у населения недоверие к власти и негативно сказывается на готовности участвовать в городском развитии. В-третьих, финансирование проекта неравномерно распределяется между регионами. В Республике Татарстан основные средства концентрируются в столице, городе Казани, в то время как периферийные территории получают минимальные средства. Такое неравенство не позволяет реально улучшить качество жизни в небольших городах и сельских районах, что усугубляет проблему оттока населения из региона [13].

Формирование комфортной городской среды — актуальная задача, стоящая перед российским обществом. Несмотря на наличие ряда правовых инструментов, направленных на ее реализацию, в частности, предусмотренных ГрК РФ, на практике возникают сложности в защите соответствующих прав граждан. Судебная практика показывает, что иски граждан об обязании органов власти создавать или поддерживать объекты публичной собственности в надлежащем состоянии, направленные на повышение комфортности городской среды, часто остаются без удовлетворения, что, впоследствии, отменяется Верховным Судом [14].

Недостаточная разработанность концепции комфортной городской среды как в теоретическом, так и в практическом плане связана со сложной природой данного понятия, объединяющего целый комплекс прав граждан. Реализация одного права может входить в противоречие с другим, что усложняет процесс формирования сбалансированной и комфортной для всех жителей среды. Кроме того, анализ практики реализации проекта «Формирование комфортной городской среды» в регионах, в частности, в Республике Татарстан, выявляет недостатки в определении самого понятия «комфортной городской среды», формальный характер гражданского участия и неравномерное распределение финансирования, что негативно сказывается на достижении целей проекта.

Для обеспечения более эффективного формирования комфортной городской среды необходимо ввести в ГрК РФ легальное определение понятия «комфортная городская среда», включающее в себя не только элементы благоустройства, но и доступность качественной инфраструктуры (транспортной, социальной, инженерной), безопасность, доступность среды для людей с ограниченными возможностями, эстетические и рекреационные качества городского пространства.

Эти изменения позволят сформировать более четкую и эффективную систему правового регулирования в области формирования комфортной городской среды, усилить гарантии прав граждан на благоприятную и комфортную среду проживания, а также стимулировать органы публичной власти к созданию необходимой инфраструктуры.

Литература:

1. Илюхин А. Г. Городское планирование и концепция комфортной городской среды // Международный научный журнал «Символ науки». 2022. № 1–2. С. 52–54.
2. Медведев И. Р. Право на город // Закон. 2015. № 6. С. 181–195.
3. Градостроительный кодекс Российской Федерации от 29.12.2004 № 190-ФЗ (ред. от 25.12.2023) // Собрание законодательства РФ. 2005. № 1 (часть 1). Ст. 16.
4. Харинов И. Н. Проблемы защиты права на комфортную городскую среду // Российское право: образование, практика, наука. 2021. № 6. С. 58–64.
5. Обзор судебной практики Верховного Суда Российской Федерации № 1 (утв. Президиумом Верховного Суда РФ 07.04.2021) // СПС КонсультантПлюс.
6. Петрина О. А., Стадолин М. Е. Комфортная городская среда: тенденции и проблемы организации // Актуальные вопросы управления. 2018. № 6. С. 34–38.
7. Постановление Пленума ВАС РФ от 04.04.2014 N 22 (ред. от 23.06.2015) «О некоторых вопросах присуждения взыскателю денежных средств за неисполнение судебного акта» // СПС Консультант.
8. Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая) от 30.11.1994 № 51-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 1994. № 32. Ст. 3301.
9. Кассационное определение Восьмого кассационного суда общей юрисдикции от 20.12.2023 N 88А-25716/2023.
10. ГОСТ Р 70386–2022 «Комплексное благоустройство и эксплуатация городских территорий» // Официальное издание. М.: ФГБУ «РСТ», 2022.
11. Илюхин А. Г. Концепт комфортной городской среды в практике международного регулирования // Международный научный журнал «Символ науки» № 1–2 / 2022. С. 51–52.
12. Прямикова Е. В., Вандышев М. Н., Веселкова Н. В. Создание комфортной городской среды: роль и предпочтения молодых горожан // XXII Уральские социологические чтения. Национальные проекты и социально-экономическое развитие Уральского региона. 2020. С. 435–439.
13. Любова О. В. Формирование современной городской среды, имитация или реальность // Вестник Евразийской науки. 2019. № 2. Т. 11. С. 1–9.
14. Определение Верховного Суда Российской Федерации № 11-КАД20–4-К6.