В рамках данной статьи автор исследовал понятие, характеристики нормативных актов органов исполнительной власти в Российской Федерации. Также в рамках данной статьи автор уделил внимание уровням нормотворчества в органах исполнительной власти.
Ключевые слова : исполнительная власть, органы исполнительной власти, нормотворчество, нормативные акты, принятие нормативных актов.
В современном обществе оперативное правовое регулирование имеет огромное значение. В связи с быстрыми изменениями и появлением новых задач, правоприменители должны получать актуальные нормы права и эффективные инструменты для своей профессиональной деятельности. Оперативность и своевременность правового регулирования достигаются через издание подзаконных актов исполнительными органами власти. Эти акты являются неотъемлемой частью законодательной системы Российской Федерации и выступают в качестве основы для работы государственных служащих и работников органов и учреждений на всех уровнях власти.
Несмотря на то, что в научной и научно-практической литературе уже много написано об актах исполнительных органов власти, некоторые ученые указывают на существующие расхождения в понимании и трактовке этих актов. Путем анализа действующих правил исполнительных органов власти, сравнения с теорией государства и права и принятыми определениями, можно выявить эти расхождения [1, c. 149; 2, c. 26]. В данной статье мы проведем теоретико-правовой анализ сущности правовых актов исполнительных органов власти, рассмотрим различные виды таких актов и уровни нормотворчества субъектов исполнительного нормотворчества.
Правовое регулирование научной деятельности с использованием подзаконных актов получило название подзаконного регулирования. Подзаконное регулирование, главным образом, присуще исполнительной ветви власти, поскольку органы исполнительной власти управляют государственными делами, и их должностные лица обладают организационно-распорядительными и административно-хозяйственными функциями. Впрочем, подзаконное регулирование также имеется и в законодательной, и даже в судебной ветвях власти. Палаты законодательных органов с помощью подзаконных актов регулируют внутренний регламент своей деятельности, устанавливают правила заседаний и проведения парламентских сессий.
В рамках судебной ветви власти действует судебный департамент при Верховном Суде Российской Федерации, который имеет полномочия издавать подзаконные акты в форме приказов, распоряжений и коллегиальных решений для организационного обеспечения работы судов, а также органов судейского сообщества. Однако, подзаконные акты в законодательной и судебной ветвях власти носят исключительно внутриорганизационный характер и фактически не затрагивают прав и свобод граждан, а также интересов организаций различных форм собственности.
Иная ситуация сложилась с актами исполнительных органов власти. Исполнительно-распорядительная деятельность министерств и ведомств обширна и затрагивает все сферы общественной жизни. Это вызывает необходимость тщательного изучения проблем, возникающих на теоретическом и практическом уровнях.
Первоначально стоит рассмотреть определение актов исполнительных органов власти. Важно отметить, что для такого определения используется термин «правовые акты», который охватывает как нормативные, так и правоприменительные акты исполнительных органов власти. Например, для описания актов руководителей организаций, деятельность которых регулируется трудовым законодательством, используется термин «локальные акты», без использования выражения «правовой». В учебной и научной литературе по административному праву приводится следующее определение актов исполнительных органов власти: это нормативно-правовые и правоприменительные акты, выдаваемые органами и учреждениями исполнительной ветви власти в рамках исполнения федеральных законов, указов Президента РФ и законов субъектов Российской Федерации [3, с. 69].
Можно ли считать все акты исполнительных органов власти правом? Это зависит от понимания понятия «право». Если под правом понимать систему государственных предписаний и правил, установленных самим государством или от его имени, то нормативные акты исполнительных органов власти, безусловно, относятся к праву. А правоприменительные акты и акты толкования можно отнести к правовым, то есть имеющим отношение к праву. Тем не менее, само определение указывает на то, что акты исполнительных органов власти выдаются в рамках исполнения законов. Следовательно, они могут считаться правом или иметь правовую силу только в случае, если они основаны на законе и являются его непосредственным продолжением.
В данной сфере существует проблема замены закона подзаконным актом, при которой федеральный или региональный закон фактически делегирует полномочия в сфере нормотворчества на министерства и ведомства. В результате право административного указа начинает замещать законодательство.
Для наглядной иллюстрации проблемы можно привести примеры деятельности органов исполнительной власти, связанных с правоохранительными органами. Например, Уголовно-исполнительный кодекс Российской Федерации в значительной мере предоставляет правомочия в определении внутреннего режима исправительных учреждений и следственных изоляторов Министерству юстиции Российской Федерации. Также федеральный закон «Об организации дорожного движения в Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» [4] передает полномочия по контролю за соблюдением требований безопасности дорожного движения участниками дорожного движения Министерству внутренних дел Российской Федерации. Путем такого значительного делегирования законодательства происходит зависимость закона от подзаконного акта, а исполнение в полной мере подчиняется не закону, а акту на подзаконном уровне.
Вторая теоретическая проблема связана с нечеткой и неправильной классификацией правовых актов исполнительных органов власти. Таким образом, правовые акты исполнительных органов власти можно разделить в зависимости от порождаемых юридических последствий, формы, назначения, уровня издания и действия во времени.
Самая распространенная классификация, использованная в регулирующих документах министерств и ведомств, основана на порождаемых актами последствиях. Согласно этой классификации, правовые акты министерств и ведомств подразделяются на нормативные и индивидуальные [5, c.51]. Такая классификация существует в большинстве министерств и ведомств. Давайте проведем теоретический анализ этой классификации и критически рассмотрим некоторые устоявшиеся представления о типах правовых актов в инструкциях исполнительных органов власти.
Нормативный правовой акт обычно понимается как правовой акт, изданный компетентным органом власти и содержащий правовые нормы (правила поведения и управленческие указания), которые постоянно действуют и предназначены для многократного применения. Главное отличие индивидуального правового акта заключается в том, что он не содержит норм права и, следовательно, не имеет нормативного характера. В соответствии с правилами и инструкциями о делопроизводстве большинства исполнительных органов, нормативные правовые акты могут издавать только руководители министерств и ведомств (министры, директора федеральных служб, агентств). Другие руководители не имеют права издавать нормативные правовые акты, то есть их приказы и распоряжения не могут содержать правила поведения [6, c. 24].
Сомневаться в указанных положениях регламентов и инструкций — это естественно. Следует отметить, что акты, выпускаемые руководителями различных уровней власти в муниципалитетах и ведомствах, имеют нормативную силу. Фактически каждый руководитель создает различные положения, списки, руководства по действиям, правила для своих подчиненных, которые сутью не отличаются от тех, которые выпускаются высшими управленческими должностными лицами исполнительных органов власти. На практике это выражается следующим образом: если акт выпущен руководителем ведомства и содержит правила — он является нормативным, а если акт выпущен руководителем территориального органа или руководителем конкретного учреждения — он является индивидуальным правовым актом.
Ясно, что такая классификация призвана подчеркнуть важность руководителя министерства и ведомства, а также единоличный характер работы министерств и ведомств. По нашему мнению, следует различать правовые акты министерств и ведомств на нормативные акты и акты правоприменения, что более традиционно для теории государства и права. Термин «индивидуальный правовой акт», если предположить наличие в таких актах регулирующих правил, мало чем будет отличаться от термина «нормативный правовой акт». Стоит отметить, что в ряде исследований по теории государства и права при характеристике индивидуальных правовых актов допускается их разновидность — «акты-регламентаторы» [7, c. 30].
Однако сами авторы отмечают, что, по сути, это те же нормативные акты.
В качестве подтверждения наших рассуждений можно упомянуть о наличии в российском законодательстве термина «локальный нормативный акт». Этот термин утвержден в сфере трудового права и не используется в административном праве. Тем не менее, можно заключить, что законодательство позволяет создавать нормы на всех уровнях в рамках трудового права. Следует задать вопрос: «Почему в трудовом праве руководитель любого уровня имеет право издавать нормативные акты, тогда как в административном праве это право принадлежит только руководителям высшего уровня?».
Исходя из вышесказанного, можем сформулировать третью теоретическую проблему — определение субъекта подзаконного нормотворчества исполнительных органов власти. Кто, в конечном счете, является субъектом нормотворчества в министерствах и ведомствах? Из анализа ведомственных приказов видно, что в качестве субъекта нормотворчества выступают только высшие руководители исполнительных органов власти — министры и руководители ведомств. Однако, как уже отмечалось ранее, акты руководителей территориальных органов и конкретных органов и учреждений не классифицируются в качестве нормативных и должны быть рассмотрены как индивидуальные правовые акты. Полагаем, что это утверждение не совсем корректно, поскольку указанные акты, по сути, также являются нормативными, как и акты высших руководителей. По нашему мнению, было бы целесообразно аналогично трудовому праву ввести термины «локальные» или «внутриведомственные» нормативные акты, а заменить термин «индивидуальный правовой акт» на «акт правоприменения».
Так почему возникают подобные теоретические ситуации? По нашему мнению, причина заключается в отсутствии в Российской Федерации специального закона, который бы определял виды нормативных актов и их характеристики, а также указывал субъектов нормотворчества и правотворчества. Кстати, в прошлом уже были предприняты попытки принятия подобного закона. Например, в 2015 и 2021 годах в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации вносились законопроекты федерального закона «О нормативно-правовых актах в Российской Федерации». Однако до сих пор эти законопроекты не были приняты, и теория государства и права остается всего лишь теорией.
Литература:
1 Малышева М. В. Правовой и нормативный характер актов органов и учреждений уголовно-исполнительной системы / М. В. Малышева // Вестник Кузбасского института ФСИН России. — 2016. — № 4 (29). — С. 149–154
2 Одинокова Е. Ю. Ведомственные нормативные правовые акты: юридическая сила и проблемы систематизации / Е. Ю. Одинокова // Вестник Санкт-петербургского университета МВД России. — 2011. — № 2 (50). — С. 26–31
3 Белякова Е. Д. Нормативные правовые акты органов исполнительной власти / Е. Д. Белякова // В сборнике: Современная наука и образование: актуальные вопросы теории и практики. — Пенза, 2023. — С. 68–70
4 Об организации дорожного движения в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации: Федеральный закон от 29.12.2017 № 443-ФЗ (ред. от 28.04.2023) // СПС «Консультант плюс» — URL: https://www.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc&base=LAW&n=455808&dst=1000000001&cacheid=662D7E3627402941F9E0E40B04D4D039&mode=splus&rnd=K0v2LBU9Rh6mjLJ5#FduBLBUasKLJSRWX (дата обращения: 29.04.2024).
5 Завьялов П. К. Пределы ведомственного правотворчества / П. К. Завьялов // Вестник Саратовской государственной юридической академии. — 2023. — № 2 (151). — С. 49–53
6 Уманская В. П. Современный этап формирования системы правовых актов публичной власти / В. П. Уманская // Законы России: опыт, анализ, практика. — 2023. — № 11. — С. 22–27
7 Коробка В. Н. Роль правового мировоззрения в механизме правового регулирования / В. Н. Коробка // Философия права. — 2021. — № 2. — С. 29–35
