В статье автор поднимает проблему правового регулирования и практики реализации порядка преобразования муниципальных образований в Российской Федерации.
Ключевые слова: преобразование муниципальных образований, городской округ, сельские и городские поселения.
По данным Минюста РФ по состоянию на март 2024 г. на территории Российской Федерации функционирует 17 831 муниципальных образования, из которых 1353 муниципальных районов, 605 городских округов, 9 городских округов с внутригородским делением, 267 внутригородской территории (внутригородское муниципальное образование) городов федерального значения, 1156 городских поселений, 13982 сельских поселений. В Оренбургской области по состоянию сегодняшний день функционирует соответственно 487 муниципальных образований, из которых 29 муниципальных районов, 13 городских округов, 445 сельских поселений. До 2020 года в Оренбургской области муниципальные районы состояли только из сельских поселений [1].
Сведения Росстата за 2012–2024 гг. отражают сокращение общего количества муниципальных районов. Пик роста отмечен в 2015 г., за который число городских округов возросло на 28 муниципалитетов. На практике формирование городских округов на основе муниципальных районов происходило следующими способами: путем объединения всех поселений района в городское поселение с последующим наделением его статусом городского округа (в 2015–2016 гг. в Калининградской, Магаданской, Московской областях) или объединения всех поселений муниципального района с существующим городским округом (к примеру, в Ставропольском крае).
Формирование городских округов на основе муниципальных районов, как описано в примере, демонстрирует необходимость гибкости и адаптивности в законодательстве для учета изменяющихся обстоятельств и потребностей муниципальных образований. Необходимо разработать четкие правила и процедуры, которые бы упростили и ускорили процесс изменения границ муниципальных образований, с учетом всех аспектов, включая экономические, социальные и территориальные.
В Оренбургской области количество муниципальных районов сократилось с 35 до 29 муниципалитетов, сельских поселений с 566 до 447 муниципалитетов, упразднены все городские поселения, но общая численность городских округов увеличилась с 9 до 13 муниципалитетов. Сельские поселения, объединяемые с городским округом, как правило, не имеют социальной, транспортной и иной инфраструктурой, необходимой для решения вопросов местного значения городского округа.
В соответствии со ст. 13 Федерального закона № 131-ФЗ преобразование муниципальных образований — процесс их объединения, разделения, изменения статуса городского поселения в связи с наделением его статусом городского округа либо лишением его этого статуса. Возможно преобразование путем выделения одних муниципальных образований из состава других, присоединения одних муниципальных образований к другим муниципальным образованиям. В частности, включение отдельных городских или сельских поселений одного муниципального района в состав другого муниципального района можно рассматривать как самостоятельный вид преобразования муниципальных образований. Этот процесс может быть осуществлен в соответствии с законодательством о местном самоуправлении и утвержденными процедурами. Такие изменения границ муниципальных образований обычно требуют согласования и утверждения соответствующими органами власти на различных уровнях, чтобы обеспечить соблюдение законности и учет интересов жителей и территориальных единиц.
Важнейшей гарантией существования местного самоуправления является наличие сельских и городских поселений. Отказ, частичная замена поселенческого начала означает не просто смену текущей модели организации местного самоуправления, но фактический отказ от местного самоуправления как такового [2].
Анализируя практику преобразования муниципальных образований, конкретнее «преобразования» муниципальных районов в городские округа инициированных субъектами Федерации можно отметить, что такой процесс зачастую осуществляется путем прямого нарушения положений Закона № 131-ФЗ и/или грубого искажения, заложенного в него смысла, обеспечивавшего защиту поселенческого начала местного самоуправления.
Примером таких нарушений закона могут служить: преобразование Шахунского муниципального района Нижегородской области, Гурьевского муниципального района Калининградской области, Рузского района Московской области, Раменского района Московский области, объединение городских округов «Королев» и «Юбилейный» Московской области, объединение городских округов «Вахрушев» и «Поронайский» Сахалинской области. Сахалинский областной суд и Московский областной суд признали законным объединение соответствующих городских округов, ссылаясь на норму закона об объединении поселений (вопреки четкому проведению в ст. 13 Закона № 131-ФЗ различий между поселением и городским округом).
Таким образом, инициированные субъектами РФ «преобразования» муниципальных районов в городские округа, объединение городских округов повели к фактическому разрушению законодательного принципа закрытости перечня способов преобразования муниципалитетов (ч. 1 ст. 13).
Вслед за сложившейся региональной практикой, поддержанной судами, был расширен законодательный перечень способов преобразования, что позволило объединять все поселения муниципального района с городским округом (ч.3.1. ст. 13), объединять городские округа (ч.3.3. ст.13), а также объединять все поселения муниципального района в единое муниципальное образование — но не городской, а муниципальный округ (ч. 3.1–1. ст. 13). Указанное нововведение значительно ослабляет защиту поселенческого начала.
Правовая позиция Конституционного суда РФ, выраженная в постановлении «по иркутскому делу» (постановление от 01 декабря 2015 г. № 30-П) исключает какую-либо связь городского округа с городским поселением, а значит, закон исключил указание на поселенческий статус городского округа, и необходимость применения к нему критериев формирования городского поселения. В результате многочисленного преобразования муниципальных районов в городские округа, появилась неблагоприятная практика создания городских округов на обширной территории, охватывающих малочисленные населенные пункты (зачастую сельские), мало связанные между собою (в Магаданской области и Чукотском автономном округе городские округа распространяются на бескрайние малозаселенные северные территории), территории развитого сельскохозяйственного производства (Рузский, Ленинский, Лотошинский районы Московской области) [3].
Еще одной проблемой в процессе преобразования муниципальных образований является учет мнения населения (ч. 2 ст. 131 Конституции России) по вопросу «преобразования» муниципальных районов в городские округа. Несоблюдение принципа учета мнения населения (согласие представительного органа, учет результатов публичных слушаний) можно рассмотреть на примере дела об оспаривании решения Совета депутатов городского поселения Селятино, которым дано согласие на «преобразование» Наро-Фоминского муниципального района МО («за» проголосовало 8 из 14 присутствующих при численности 15 депутатов), истцы, указав на то, что правовые последствия решения представительного органа о поддержке инициативы затрагивают базовые муниципально-правовые отношения, составляющие предмет регулирования Устава муниципалитета, настаивали на необходимости принятия такого решения в порядке, предусмотренном для принятия устава, т. е. 2/3 от установленной численности депутатов муниципального представительного органа. Наро-Фоминский городской суд отклонил — без какого-либо обоснования — указанный довод истцов [4].
В другом деле, по иску об оспаривании решения Совета депутатов сельского поселения Успенское, давшего согласие на «преобразование» Одинцовского муниципального района («за» проголосовало 5 из 8 присутствовавших при численности 10 депутатов) Одинцовский городской суд (судья: Захарова Л. Н.) отклонил довод истцов о необходимости принятия решения в порядке, предусмотренном для актов, устанавливающих правила, обязательные для исполнения на территории муниципального образования, т. е. большинством от установленной численности депутатов муниципального представительного органа [5].
В целях преодоления несогласия Советов депутатов отдельных поселений при «преобразовании» муниципальных районов в городские округа неоднократно нарушался принцип единогласия поселений (ч. 3, 3.1., 7 Закона № 131-ФЗ). Согласно этому принципу, объединение поселений, объединение поселений с городским округом, равно как и изменение статуса городского поселения на городской округ, возможно лишь при получении согласия всех без исключения преобразуемых поселений, городского округа. Это одна из важнейших (сильных) гарантий сохранения поселенческого начала. Однако ни в Московской области (в Талдомском — городское поселение Запрудня (причем несогласие выражено дважды: в 2017 г. и в 2018 г., при рассмотрении повторной инициативы), в Ногинском — городское поселение Электроугли, в Одинцовском — сельское поселение Барвихинское) ни в Ставропольском крае (Георгиевский муниципальный район «преобразован» в городской округ несмотря на отказ в поддержке инициативы «преобразования» со стороны Советов депутатов трех поселений (села Краснокумское и Новозаведенное, станица Незлобная) эта гарантия не остановила «преобразования» тех муниципальных районов, в которых Советы депутатов поселений выразили несогласие с «преобразованием».
Практика «преобразования» районов в городские округа в отсутствие согласия всех поселений получила поддержку в судах общей юрисдикции, та норма, согласно которой требуется согласие исключительно поселений, которое не может быть подменено решением муниципального района (ч. 3 ст. 13 Закона № 131-ФЗ судами во внимание не принимается. По мнению Калининградского областного суда, ч. 7 ст. 13 Закона № 131-ФЗ применяется только в случае выделения городского поселения из состава муниципального района, в то время как Закон Калининградской области, наделяя городское поселение статусом городского округа, не предусматривает его выделения из состава муниципального района. Позиция Калининградского областного суда была положена в основу решений Московского областного суда [6], Сахалинского областного суда [7], поддержавших «преобразование» муниципальных районов в обеих областях без голосования по вопросу изменения статуса городских поселений.
Решение данной проблемы заключается в необходимости усовершенствования законодательства в области преобразования муниципальных образований, проявления интереса граждан к судьбе поселений, активности в решении публичных дел, обращений в адрес органов государственной власти как федерального, так и регионального уровня, выражения мнения граждан путем публичных слушаний и голосования по вопросам преобразования муниципальных образований. Региональной власти при проведении публичных слушаний по вопросам «преобразования» района стоило бы организовать свободный доступ граждан на слушания, проводить их в помещениях, которые могут вместить всех желающих, а при необходимости организовывать видеотрансляции. Также необходимо «приостанавливать» процессы «преобразования» муниципальных районов при несостоявшемся голосовании населения.
Литература:
- Министерство юстиции Российской Федерации: официальный сайт. — Москва. — — URL: http://pravo-search. minjust. ru:8080/bigs/portal. html (дата обращения 10. 03. 2024).
- Баженова О. И. К проблеме реализации конституционного поселенческо-территориального принципа организации местного самоуправления. В защиту поселенческого начала // Местное право. 2019. № 4. С. 25–52.
- Постановление Конституционного Суда РФ от 1 декабря 2015 г. № 30-П «По делу о проверке конституционности частей 4, 5 и 5. 1 статьи 35, частей 2 и 3. 1 статьи 36 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и части 1. 1 статьи 3 Закона Иркутской области «Об отдельных вопросах формирования органов местного самоуправления муниципальных образований Иркутской области» в связи с запросом группы депутатов Государственной Думы» // СЗ РФ. 2015. № 50. Ст. 7226.
- Решение Наро-Фоминского городского суда от 26 февраля 2018 г.; определение Московского областного суда от 14 мая 2018 г. (дело № 2а-656/2018 (2а-3714/2017)).
- Решение Одинцовского городского суда от 18 января 2019 г.; определение Московского областного суда от 15 мая 2019 г. 2а-961/2019 (дело № 2а-11169/2018).
- Решение Московского областного суда от 22 июня 2017 г. по делу № 3а-527/2017 (Шатурский район), решение от 02 мая 2017 г. по делу № 3а-196/2017 (Шаховский район), решение от 8 ноября 2017 г по делу № 3а-744/2017 (Рузский район), решение от 17 апреля 2018 г. по делу № 3а -213/2018 (Наро-Фоминский район), решение от 26 апреля 2018 г. по делу № 3а-294/2018 (Чеховский район), решение от 31 июля 2018 по делу № 3а-520, 719/2018 (Можайский район), решение от 25 апреля 2019 г. по делу № 3а-515/2019 (Одинцовский район), решение от 14 августа 2019 г. по делу № 3а-839/2019.
- Решение Сахалинского областного суда от 05 октября 2017 г. по делу № 3а-43/2017; апелляционное определение Верховного Суда РФ от 21 февраля 2018 г. № 64-АПГ17–20.
