Местное самоуправление гарантируется Конституцией Российской Федерации и провозглашается в качестве формы народовластия граждан. Однако данный правовой институт воспринимается многими, как нечто пришедшее из-за рубежа. Правоведы при упоминании местного самоуправления ссылаются на Европейскую хартию местного самоуправления 1985 года как источник появления в России института муниципальной власти. Но данное утверждение, по моему мнению, не является верным, ведь у местного самоуправления в России достаточно долгий путь развития. В этой связи в данной работе будет рассмотрено местное самоуправление на разных этапах его развития, а также исследованы теории местного самоуправления как важный элемент понимания публичной власти на местах.
Ключевые слова: местное самоуправление, муниципалитет, община, государство, власть.
Local self-government is guaranteed by the Constitution of the Russian Federation and is proclaimed as a form of democracy for citizens. However, this legal institution is perceived by many as something that came from abroad. When legal scholars mention local self-government, they refer to the European Charter of Local Self-Government of 1985 as the source of the emergence of the institution of municipal government in Russia. But this statement, in my opinion, is not true, because local government in Russia has a rather long development path. In this regard, this work will examine local self-government at different stages of its development, as well as explore theories of local self-government as an important element of understanding local public authority.
Keywords : local government, municipality, community, state, government.
Местное самоуправление является характерным правовым институтом многих государств, в которых провозглашены такие принципы, как народовластие и демократизм. Однако каждое государство обладает отличительными чертами осуществления публичной власти на местах. В данной работе будут рассмотрены определенные этапы развития муниципальной власти в российском государстве, а также раскрыта роль местного самоуправления в России путем анализа истории отечества и определенных концепций местного самоуправления.
Местное самоуправление как правовой институт возник достаточно давно. Однако впервые данный термин был введен в легальный оборот в ходе городской и земской реформ Александра II. Под местным самоуправлением понималась совместная деятельность общины по решению вопросов локального значения [1].
Зарождение в России местного самоуправления можно считать с момента появления государственности на Руси, которое связано с развитием местных общин и их объединением, что говорит о построении публичной власти «снизу-вверх». Такого мнения придерживаются В. И. Васильев, О. Е. Кутафин, В. И. Фадеев.
Н. В. Постовой же считает, что первые зачатки местного самоуправления появились еще до формирования государства, что можно связать с общинным развитием населения и практикой разрешения вопросов определенной группы людей на отдельном участке территории [2]. Однако данное мнение я не разделяю ввиду того, что местное самоуправление может существовать только в рамках государства, а не наоборот, как указывает Постовой Н. В.
Размахов К. Е. связывает появление самостоятельной власти на местах с ростом в восточных городах Древней Руси торговли с иностранцами [3]. А самыми развитыми на тот момент административно-территориальными единицами являлись торговые города. В этой связи городская власть могла существовать и решать интересующие её вопросы в независимости от мнения правителя государства. Знатные граждане городов собирали вече и решали местные вопросы, иногда даже вопросы отставки или назначения князя. Так началось зарождение местного самоуправления.
Дальнейший рост власти в городах замедлился ввиду междоусобных войн между княжествами русскими, что повлекло завоевание Древней Руси монголо-татарским игом, а в последующем объединением княжеств вокруг города Москвы.
Так, система построения публичной власти сменилась с построенной «снизу-вверх» на «сверху-вниз», что изменило роль и функции местного самоуправления в российском государстве. Явным примером, является московско-новгородские войны во второй половине XV века, в события которой входила ликвидация вече и окончательная централизация власти.
В дальнейшем были проведены ряды реформ при Иване IV, Петре I и Екатерине II. Большинство ученых сходятся на том, что как такового местного самоуправления в то время не было, муниципальные органы существовали, но фактически находились в подчинении государству. В этой связи стали появляться различные теории местного самоуправления с целью пробуждения изменения системы публичной власти.
Первая теория зародилась во второй половине XIX века и называлась теория свободной общины. Её разработчиками были Гербер, Аренс,
Э. Мейер, О. Лабанд, О. Ресслер. Сутью данной теории является наличие у общин, расположенных на конкретной территории, естественных прав решать вопросы, затрагивающие исключительно их интересы. Данная концепция провозглашает разграничение публичной власти на государственную и муниципальную. Причем община первична к государству, последнее только признает ее и гарантирует, но не создает [4].
Научные деятели выделяют следующие элементы данной концепции: управление собственными делами общины; общины реализуются на основе принадлежащих им прав; должностные лица общины назначаются и освобождаются не государством, а общиной; наличие в государстве принципа вертикального разделения властей.
Попыткой внедрения самостоятельности органов местного самоуправления являлись земская и городская реформы Александра II. На основании Положения о земских учреждениях создавались выборные собрания, которым поручалось общее заведование местными хозяйственными делами, включая школы, больницы, дома призрения [5]. При Александре III данные нововведения были пересмотрены, система публичной власти вернулась к прошлой дореформенной модели.
В этот период появилась вторая теория местного самоуправления — хозяйственная (общественно-хозяйственная) теория. Суть её, как и прошлой теории, заключалась в разделении государственной и муниципальной властей. В ведение муниципалитета входит решение общественных вопросов, а в ведение государства — политических вопросов. Государство не имеет права влезать в дела органов местного самоуправления, как и муниципалитет в дела государства.
Данная теория в отличии от теории свободной общины возникла не в связи с наличием у граждан естественных прав на местное самоуправление, а в связи с потребностью решать конкретные коммунальные вопросы в настоящий момент, которые затрагивают их интересы.
Данная теория является более приближенной к действительной потребности граждан на местное самоуправление. Объясняется это историческим развитием гражданского общества и государства со времен появления Древней Руси. Государство создавалось для защиты народа от захватчиков, а также решения иных политических вопросов. Внутренние же дела муниципалитет мог решать сам, не интересуясь мнением государства. Община не может быть в полной мере свободна от государства, иначе это может привести к его раздробленности.
Данные концепции не отражали действительности, они лишь пытались воззвать государственных деятелей к изменению системы органов власти. В последствии появилась юридическая теория. Ее выделяют немногие научные деятели, но считают, что она возникла на рубеже XIX- XX веков [6].
Авторы данной теории кардинально отошли от предыдущих концепций и посчитали, что органы местного самоуправления обязаны выполнять государственные поручения, но при этом являлись органами местной общины [7]. Так, сторонники юридической теории считали, что взаимодействие государства и муниципалитета представляют собой отношений двух юридических лиц.
Но данная концепция не является совершенной, так как юридические лица обязаны иметь равные субъективные права и юридические обязанности, а в связи с косвенным подчинением муниципалитета государству (муниципалитет обязан был выполнять государственные поручения), их отношения имеют административный характер.
Помимо юридической теории приближенной к ней являлась политическая, согласно которой должностные лица местного самоуправления избраны населением и не относятся к государственной службе и поэтому являются свободными в своем волеизъявлении [6].
В развитие юридической и политической теорий появилась государственная теория местного самоуправления, которая противопоставлялась теории свободной общины. Данная теория разрабатывалась А. Д. Градовским, В. П. Безобразовым, Н. И. Лазаревским. Её появление связано с тем, что предыдущие теории были основаны на исключительном интересе муниципалитета в решении местных вопросов, что представляло для них ограниченный характер муниципальной власти, так как от урегулирования деятельности на местах зависит не только качество жизни людей на определенной территории, но и способность государства реализовывать свои политические, охранительные и иные функции.
Суть государственной теории заключается в том, что органы местного самоуправления являются частью государственной системы органов власти и служат ей для выполнения общественных задач, поставленных государством. Сподвижники данной теории сходятся во мнении, что публичное управление не может осуществляться самостоятельно на местах и данная функция является исключительно государственной. В данной концепции государство определяет полномочия органов местного самоуправления, а муниципалитет не вправе выходить за поставленные законодателем рамки.
Некоторые авторы научных работ представляют схематичную структуру теорий местного самоуправления в виде разделения их на государственную, общественную и дуалистическую (данную теорию обсудим позже). В свою очередь общественная теория делится на теорию свободной общины и на хозяйственную теорию, а государственная — на юридическую и политическую теории [8].
Иные авторы не структурируют вышеперечисленные теории, а представляют их как отдельные, что, как мне кажется, является более верным по нижеследующим причинам. Во-первых, соотнести государственную теорию с политической или юридической теориями, как общее и частное, не представляется возможным, так как, по моему мнению, данные теории могут противоречить друг другу в различных аспектах. Например, в юридической теории муниципалитет и государство представляют собой отношения юридически равных субъектов, а в государственной теории закреплены отношения власти и подчинения. Во-вторых, существуют иные теории местного самоуправления, которые не приводятся авторами (теория социального обслуживания, теория муниципального социализма и иные), возможно, во избежание противоречия с приведенной ими структурой.
Возвращаясь к истории, в период существования РСФСР больший вес имела государственная теория местного самоуправления, так как органы власти на местах имели государственный характер и подчинялись вышестоящим государственным органам.
Так, принятая в 1918 году Конституция РСФСР закрепила систему местных органов государственной власти, которая включала съезды Советов, городские и сельские Советы и избираемые ими Комитеты. То есть Советы не являлись органами местного самоуправления, поскольку представляли собой государственные органы на местах. Постепенно все зачатки самоуправления в городах и деревнях исчезли, а употребление словосочетания «местное самоуправление» надолго ушло из обихода граждан России до развала СССР и появления такого государства, как Российская Федерация [5].
В первоначальный период провозглашения местного самоуправления в Российской Федерации государственная теория перестала упоминаться теоретиками. От нее отказались ввиду наличия в ней некоторых изъянов для вновь образованного государства: в государственной теории государство сковывает местное самоуправление, что не соотносится с принципами демократизма и народовластия, которые провозглашались в момент распада СССР новыми государственными правителями; государственная теория провозглашала полную власть государства на местах, что имело бы последствия в виде всеобъемлющего контроля, который не могли обеспечить во вновь созданном государстве.
Иные концепции в том числе не могли отражать функционирование местного самоуправление в тот период времени. В этой связи многие теоретики указывали, что для в конце XX — начале XXI века была характерна плюралистическая теория, которая совмещает в себе государственную и общественную теории местного самоуправления.
Дуалистическая теория означает наличие естественных прав граждан на самостоятельное решение вопросов на местах, имеющих хозяйственный и иной для них интерес, в тех пределах и в том порядке, которые закреплены в законодательстве государством.
Помимо основных вышеупомянутых теорий также выделяют теорию социального обслуживания, представители которой считают, что основной целью функционирования муниципалитета является социальная забота за гражданами. Иная теория — муниципального социализма заключается в достижении такого уровня социалистической эволюции, которая направлена на всевозможную демократизацию жизни, что городские и сельские муниципалитеты обретут полную автономию, а все местное население будет представлено в муниципальных органах власти [9].
С 1990 года до внесения законопроекта № 40361–8 «Об общих принципах организации местного самоуправления в единой системе публичной власти» в 2021 году в Государственную Думу РФ понятие местное самоуправление претерпело множество изменений. Данная тенденция подтверждает сложность института местного самоуправления не только для законодателя, но и научных деятелей.
Эволюцию нынешнего местного самоуправления стоит отсчитывать с 1990 года, а именно с принятого закона СССР от 09.04.1990 № 1417–1 «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР», согласно которому под местным (территориальным) самоуправлением СССР понимается самоорганизация граждан для решения непосредственно или через избираемые ими органы всех вопросов местного значения, исходя из интересов населения и особенностей административно-территориальных единиц, на основе законов и соответствующей материальной и финансовой базы [10]. Ключевыми особенностями в данном определении в сравнении с дальнейшими является: самоорганизация граждан для решения всех вопросов местного значения.
Несмотря на то, что законодательно местному самоуправлению было даны все полномочия местного значения, но де-факто, как указывает Упоров И. В., местное самоуправление не рассматривалось как самостоятельный уровень публичной власти, а местные органы являлись нижним уровнем единой государственной власти СССР [11].
Спустя год был принят Закон РСФСР «О местном самоуправлении в РСФСР» от 06.07.1991 № 1550–1, согласно которому местное (территориальное) самоуправление в РСФСР — это система организации деятельности граждан для самостоятельного (под свою ответственность) решения вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических, национально-этнических и иных особенностей, на основе Конституции РСФСР и законов РСФСР, конституций и законов республик в составе РСФСР [12].
В законодательстве впервые появились такие признаки местного самоуправления, как самостоятельность, решение вопросов под свою ответственность, исторические и национально-этнические особенности, а также действительно местные власти получили самостоятельность, что отразилось и в Конституции РФ. Это было обусловлено изменением государственного строя и появления в российском государстве демократии и гражданского общества.
После принятия Конституции Российской Федерации, провозгласившей основополагающие принципы местного самоуправления, а также принятия Федерального закона от 28.08.1995 № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в России кардинально изменилось местное самоуправление, которое было построено на зарубежном опыте, что исключало исторический опыт предыдущих годов.
Согласно вышеназванному закону, местное самоуправление в Российской Федерации — признаваемая и гарантируемая Конституцией Российской Федерации самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций [13]. В данном федеральном законе местному самоуправлению были предоставлены наиболее широкие полномочия, но как указывает Упоров И. В. местная власть еще не была готова самостоятельно решать определенные ей задачи [11].
Окончательным и более широким вариантом закрепления местного самоуправления в законодательстве являлось указание в ч. 2 ст. 1 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» следующего определения: форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, — законами субъектов Российской Федерации, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций [14].
Многие научные деятели в области муниципального права сходятся на том, что на данном этапе постепенное реформирование законодательства об общих принципах организации местного самоуправления складывается ближе к государственной теории. Е. С. Скрабеневская считает, что государство, как и несколько веков назад, стремится к расширению своих полномочий. По данным экспертов, в настоящее время наблюдается снижение самостоятельности местных властей в областях образования, здравоохранения, предоставления жилья, поддержки малообеспеченных слоёв населения [7].
Значение местного самоуправления для гражданина и общества заключается в реализации принципа народовластия, решения тех вопросов, которые интересуют население. Государство не должно перетягивать на себя «одеяло» полномочий, а рационально подходить к вопросу перераспределения функций между государством и местным самоуправлением.
Анализ истории показал, что необходимо учитывать прошлые модели системы организации публичной власти и роли местного самоуправления в ней. Население в любом случае нуждается в данном институте власти, но необходимо не просто заимствовать зарубежный опыт, а реформировать свою систему так, чтобы социально-экономически, политически, исторически и юридически система публичной власти была наиболее эффективна и комфортна для населения страны, а также управляема государством.
Литература:
- Бойко, Н. С. Муниципальное право: учебное пособие для вузов / Н. С. Бойко. — 3-е изд., перераб. и доп. — Москва: Издательство Юрайт, 2023. 430 с. URL: https://urait.ru/bcode/531025/p. %PAGE %
- Размахов К. Е. Вече в механизме Древнерусского государства X — начала XIII в // Труды Академии управления МВД России. 2019. № 4 (52). URL: https://cyberleninka.ru/article/n/veche-v-mehanizme-drevnerusskogo-gosudarstva-h-nachala-xiii-v
- Постовой Н. В. Местное самоуправление: история, теория, практика / Н. В. Постовой // Юристъ. — Москва. — 1995. 189 с.
- Хлуднев, Е. И. К вопросу о теориях местного самоуправления / Е. И. Хлуднев // Права человека: история, теория, практика: восьмая Всероссийская научно-практическая конференция: сборник научных статей. — Курск. — 2019. С. 99–101. URL: https://elibrary.ru/download/elibrary_41302991_28099648.pdf
- Ильина, К. Е. История развития местного самоуправления в России / К. Е. Ильина, А. С. Циндрин // Эпомен. — 2021. — № 52. — С. 157–167. URL: https://epomen.ru/issues/2021/52/20.pdf
- Шаяхметова, И. З. Теории местного самоуправления в зарубежной и Отечественной историографии / И. З. Шаяхметова // Современные проблемы гуманитарных и общественных наук. — 2021. — № 4(36). — С. 125–132. URL: https://www.elibrary.ru/download/elibrary_47327749_28068063.pdf
- Скрабневская, Е. С. Государство и общество: теория и практика местного самоуправления в Российской империи / Е. С. Скрабневская // Вестник Хабаровской государственной академии экономики и права. — 2014. — № 3. — С. 47–54. URL: https://www.elibrary.ru/download/elibrary_22929806_48598763.pdf
- Чаннов, С. Е. Муниципальное право: учебник и практикум для вузов / С. Е. Чаннов. — 5-е изд., перераб. и доп. — Москва: Издательство Юрайт. — 2023. — 307 с. URL: https://urait.ru/bcode/530428/p. %PAGE %
- Иванов, В. А. Эволюция теорий местного самоуправления / В. А. Иванов // Теории и проблемы политических исследований. — 2020. — Т. 9, № 2A. — С. 11–16. URL: https://www.elibrary.ru/download/elibrary_43176633_52525002.pdf
- Закон СССР от 09.04.1990 № 1417–1 «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР» — Доступ из СПС «КонсультантПлюс». — Текст: электронный.
- Упоров, И. В. «Форма народовластия» или снова «самоорганизация граждан»: понятие местного самоуправления претерпевает законопроектное изменение / И. В. Упоров // Заметки ученого. — 2022. — № 1–1. — С. 433–438. URL: https://www.elibrary.ru/download/elibrary_48118569_51437356.pdf
- Закон РСФСР «О местном самоуправлении в РСФСР» от 06.07.1991 № 1550–1 — Доступ из СПС «КонсультантПлюс». — Текст: электронный.
- Федеральный закон от 28.08.1995 № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» — Доступ из СПС «КонсультантПлюс». — Текст: электронный.
- Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ (ред. от 15.05.2024) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» — Доступ из СПС «КонсультантПлюс». — Текст: электронный.
