Анализ правового статуса и полномочий высшего должностного лица субъекта Российской Федерации крайне важен в целях повышения эффективности публичных органов власти. В настоящее время качественная реализация отдельных, в том числе, чрезвычайных полномочий высших должностных лиц является вопросом национальной безопасности и защиты суверенитета России.
Ключевые слова: Оренбургская область, высшее должностное лицо, Российская Федерация, исполнительная власть, местное самоуправление, правовой статус
Вопросы реализации полномочий высших должностных лиц и их правового статуса исторически являются крайне важными и актуальными для России вопросами как теоретического, так и практического характера. В первую очередь реализация власти на местах или в отдельных административно-территориальных единицах (губернии, области, края и т. д.) — вопрос создания эффективной вертикали власти по модели «центр — регионы» [5], а если речь идет про приграничные регионы, то в первую очередь вопрос защиты границы, национальной безопасности и суверенитета.
Институт губернатора как высшего должностного лица зародился при Петре I и показал себя как эффективный инструмент реализации власти в регионах. Исторически главной проблематикой института высшего должностного лица в субъекте России был баланс полномочий, которые бы позволяли эффективно управлять регионом, но не терять политико-правовые и экономические связи с центральной властью.
Как отмечает Н. А. Григорьев, «…регионам планируется предоставить больше возможностей в развитии социально-экономического состояния: самостоятельная инвестиционная политика, перераспределение межбюджетных трансфертов, создание собственных научно-инновационных кластеров» [5]. И действительно, в настоящее время создаются новые комплексные меры поддержки и институты созидательного развития для регионов. Многие мероприятия можно выполнить на региональном или местном уровне в субъекте только при условии эффективной и слаженной работы органов исполнительной власти субъекта и органов местного самоуправления зависит развитие региона. Таким образом, вопросы правового статуса высшего должностного лица, а также регулирование его полномочий как «главного чиновника» региона крайне важная тема не только в теоретическом анализе, но и в практике — для улучшения эффективности публичных органов власти всех уровней и социально-экономического положения населения.
Главным нормативным правовым актом в России является Конституция Российской Федерации. В соответствии со статьями 72–73 Конституции Российской Федерации [1] устанавливается предмет ведения субъекта и та сфера деятельности, которая регулируется совместно с федеральным уровнем. Соответственно полномочия высшего должностного лица регулируются в данных пределах.
Кроме того, статья 77 Конституции Российской Федерации закрепляет сравнительно новое понятие для конституционного права России — «публичная власть», которая объединяет все уровни федеральной и региональной власти, а также включает в единую систему (вертикаль) власти местный уровень, органы местного самоуправления. Как отмечает О. А. Ковтун, «…высшее должностное лицо субъекта РФ, исходя из конституционного принципа разделения властей, входит в единую систему публичной власти в Российской Федерации и одновременно является частью системы органов публичной власти субъектов РФ» [6].
В этом аспекте подобная практика эффективно отражает конституционализированную в 2020 г. правовую категорию «система публичной власти». То есть принцип единства системы публичной власти в Российской Федерации, предполагающий взаимодействие органов и должностных лиц всех уровней власти для наиболее эффективного решения задач в интересах населения, проживающего на соответствующей территории, максимально результативен в рамках городского самоуправления [7].
Данная статья Конституции в части 3 закрепляет основу правового статуса высшего должностного лица в следующей форме: «Высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) может быть гражданин Российской Федерации, достигший 30 лет, постоянно проживающий в Российской Федерации, не имеющий гражданства иностранного государства либо вида на жительство или иного документа, подтверждающего право на постоянное проживание гражданина Российской Федерации на территории иностранного государства» [1], а также вводит ряд ограничений и запретов, которые накладывает данный статус.
Подробнее правовой статус и полномочия раскрываются в Федеральном законе «Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации» [2]. Как отмечали авторы указанного закона, «с учетом особенностей правового статуса высшего должностного лица субъекта РФ, характера и круга решаемых им публичных задач, высшее должностное лицо субъекта признается обязательным органом публичной власти. Высшее должностное лицо осуществляет руководство исполнительной властью в субъекте РФ, определяет систему и структуру органов исполнительных органов субъекта РФ. Высшее должностное лицо избирается гражданами или депутатами законодательного органа субъекта РФ. При этом определено, что высшее должностное лицо прекращает исполнение своих полномочий с истечением срока пребывания в должности с момента принесения присяги вновь избранным высшим должностным лицом субъекта РФ» [4].
Так к основным полномочиям высшего должностного лица можно отнести следующие:
1) Представительские полномочия (представляет субъект во взаимодействии с федеральными органами власти, другими регионами, а также во внешнеэкономической деятельности в пределах полномочий);
2) Законодательные полномочия (подписывает, обнародует, отклоняет законы принятые законодательным органов власти);
3) Координация деятельности органов власти субъекта;
4) Определение структуры органов исполнительной власти, формирование данной ветви власти;
5) Вопросы регулирования деятельности органов местного самоуправления, вплоть до отрешения главы органа местного самоуправления.
Так в соответствии со статьей 42 Устава (Основного Закона) Оренбургской области (далее — Устав) в систему органов исполнительной власти Оренбургской области входят Губернатор Оренбургской области, Правительство Оренбургской области, иные органы исполнительной власти Оренбургской области. Кроме того, Губернатор Оренбургской области возглавляет Правительство Оренбургской области [3].
Также высшее должностное лицо издает нормативные правовые акты (указы, распоряжения), а также подписывает и обнародует законы регионального уровня. Высшее должностное лицо также имеет право законодательной инициативы и активно участвует в правотворчестве на уровне субъекта Российской Федерации.
Так в соответствии со статьей 37 Устава право законодательной инициативы в Законодательном Собрании принадлежит, в том числе и Губернатору Оренбургской области [3]. Например, только к бюджету Оренбургской области Губернатором Оренбургской области было внесено 18 поправок [8], что говорит о высоком уровне активности Д. В. Паслера в процессе принятия важнейшего регионального закона о бюджете
Также в соответствии со статьей 46 Устава определяется предмет деятельности Губернатора Оренбургской области, а именно по вопросам, связанным:
— с полномочиями органов государственной власти по предметам совместного ведения Российской Федерации и Оренбургской области;
— с отдельными полномочиями федеральных органов исполнительной власти, делегированными органам исполнительной власти Оренбургской области по предметам совместного ведения Российской Федерации и Оренбургской области;
— с полномочиями органов исполнительной власти Оренбургской области по иным предметам ведения, не отнесенным Конституцией Российской Федерации к ведению Российской Федерации и совместному ведению Российской Федерации и Оренбургской области.
Высшее должностное лицо занимает крайне важное место и играет существенную роль в формировании публичной власти в России.
Во-первых, «главные чиновники» региона представляют интересы региона, что фактически является их ключевой задачей. Несмотря на то, что формальное наполнение полномочий установлено на федеральном уровне одинаково — реальные полномочия и качество их исполнения разительно отличаются. Если сравнить даже примерно одинаковые по экономическому уровню и количеству населения субъекты Российской Федерации, то можно отметить, что какие-то регионы в полной мере активно используют все доступные механизмы федеральной поддержки, привлекают инвестиции как от частных инвесторов, так и в рамках различных видов государственной поддержки. Считаем, что привлечение инвестиций в регион является одной из главнейших задач глав субъектов.
Во-вторых, от грамотно выстроенной работы команды высшего должностного лица зависит как клиентоцентричность всех уровней власти: от регионального правительства до администрации сельсоветов. Так, например, в Оренбургской область команда Губернатора и сам Д. В. Паслер уделяет огромное внимание качеству ответов на обращения граждан, вопросам оказания государственных и муниципальных услуг, цифровой трансформации региона, а также поддерживает участие Оренбургской области в различных федеральных проектах, пилотных запусках инициатив.
Таким образом, считаем, что в настоящее время высшее должностное лицо занимает центральное место в системе публичной власти на региональном уровне, а также является главным связующим элементом между центром и регионами, выстраивает важнейшие экономические связи с потенциальными инвесторами и бенефициарами, решает противоречия внутри системы публичной власти региона и настраивает работу по достижению основных показателей национальных проектов в своем субъекте.
Литература:
- Конституция Российской Федерации [принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г.: по состоянию на 04 марта 2020 г.] // Собрание законодательства Рос. Федерации. — 1993. — № 31. — Ст. 4398.
- Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации [федер. закон: принят Гос. Думой 14 декабря 2021 г.: одобрен Советом Федерации 15 декабря 2021 г.: по состоянию на 25 декабря 2023 г.] // Российская газета. — 2021. — № 294. (25 декабря 2021 г.)
- Устав (Основной Закон) Оренбургской области [Закон Оренбургской области: принят Зак. Собр. Оренб. области 20 ноября 2000 г.: по состоянию на 1 ноября 2023 года] // Южный Урал. — 2000. — № 243.
- Досье на проект федерального закона № 1256381–7 «Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации» (внесен 27.09.2021 сенатором РФ А. А. Клишасом, депутатом ГД П. В. Крашенинниковым) (подписан Президентом РФ) // Справочно-правовая система «Гарант»
- Григорьев, А. Н. Современный этап эволюции системы отношений «Центр регионы» / А. Н. Григорьев // Вестник Северо-Восточного федерального университета им. М. К. Аммосова. — 2014. — № 2. — С. 157–165.
- Ковтун, А. О, Терещенко, Д. Н. Высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации как орган публичной власти / А. О. Ковтун, Д. Н. Терещенко // Гуманитарные, социально-экономические и общественные науки. — 2022. — № 7. — С. 141–144.
- Соколова А. И. Об отдельных особенностях организации местного самоуправления в городских поселениях и округах. / А. И. Соколова // Труды Оренбургского института (филиала) МГЮА — 2022. — № 4 (54)/2022 –С. 35–40.
- Губернатор Денис Паслер внёс 18 поправок к бюджету 2024 года. // Газета «Оренбуржье»: [сайт]. — URL: https://orenburzhie.ru/economy/gubernator-denis-pasler-vnyos-18-popravok-k-byudzhetu-2024-goda/ (дата обращения: 22.01.2024).
