Роль судебного контроля в системе защиты прав участников административных правоотношений в Российской Федерации и проблемы развития

В статье рассматривается такой правовой институт как судебный контроль в системе защиты прав человека, граждан и организаций в Российской Федерации, автор приводит практические примеры из судебной практики, раскрывает проблемы данного правового института, а также предлагает пути совершенствования судебного контроля и механизма защиты прав, свобод и законных интересов участников административных правоотношений.

Ключевые слова: административная юстиция, судебная защита прав, свобод и законных интересов участников административных правоотношений, административное судопроизводство, государственное и муниципальное управление, функция судебного контроля, административные суды.

The article examines such a legal institution as judicial control in the system of protection of human rights, citizens and organizations in the Russian Federation, the author gives practical examples from judicial practice, reveals the problems of this legal institution, and also suggests ways to improve judicial control and the mechanism for protecting the rights, freedoms and legitimate interests of participants in administrative legal relations.

Keywords: administrative justice, judicial protection of the rights, freedoms and legitimate interests of participants in administrative legal relations, administrative proceedings, state and municipal administration, judicial control function, administrative courts.

Начнем с того, что любое судопроизводство — это форма осуществления судебной власти, а судебная власть в свою очередь является одной из ветвей государственной власти.

В настоящей статье речь пойдет об административных правоотношениях. Особенностью данных правоотношений является, прежде всего, неравенство сторон этих правоотношений, так как это отношения властвования или применения власти. Одна сторона — носитель власти или, по-другому правоприменитель, а другая — подвластное лицо, то есть лицо к которому право применяется. Применение власти может быть выражено как в вынесении нормативного правового акта, так и в действии/бездействии государственных или муниципальных органов и их должностных лиц.

Очевидно, что главными принципами административных и иных публичных правоотношений должны быть принципы приоритета прав и свобод граждан и организаций, гарантируемых им высшим юридическим нормативным правовым актом странны, а именно Конституцией Российской Федерации.

Согласно Конституции Российской Федерации «судебная власть осуществляется посредством конституционного, гражданского, арбитражного, административного и уголовного судопроизводства» [1, Часть 2 ст. 118].

В Федеральном конституционном законе от 31.12.1996 № 1-ФКЗ «О судебной системе Российской Федерации» установлено, что «судебная власть в Российской Федерации осуществляется только судами в лице судей и привлекаемых в установленном законом порядке к осуществлению правосудия присяжных и арбитражных заседателей. Никакие другие органы и лица не вправе принимать на себя осуществление правосудия. Судебную систему составляют федеральные суды и мировые судьи субъектов Российской Федерации» [2, Часть 1 ст. 1 и ч. 2, ст. 4].

Основными признаками судебной власти являются: осуществление правосудия, конституционного контроля, судебного контроля.

Как указывал Шестало С. С. «в действующих нормативных-правовых актах отсутствует определение судебного контроля в качестве самостоятельной деятельности органов судебной системы Российской Федерации.

В процессуальных кодексах могут содержаться указания лишь на пределы судебного контроля, которые определены как полномочия суда по разрешению конкретного процессуального вопроса» [9].

Анализируя научную литературу в области административной юстиции можно сделать вывод, что судебный контроль это один из видов государственного контроля, который осуществляется за счет судебной власти, то есть суд производит проверку соответствия закону решений и действий (бездействий), принимаемых при осуществлении управленческой деятельности органами законодательной, исполнительной власти и их должностными лицами, то есть по факту функция судебного контроля является одним из постулатов административной юстиции.

В настоящих реалиях административная юстиция является неотъемлемой частью правовой системы страны, фундаментом административной юстиции является именно судебный контроль, реализуемый посредством административного судопроизводства.

Нельзя не согласиться с И. В. Пановой, которая отмечала: «что, в России накоплен огромный опыт функционирования института административной юстиции, который необходимо принимать во внимание при рассмотрении отечественного законодательства административного судопроизводства и административной юстиции в целом» [6].

Согласно утверждениям Чепурновой Н. М. и Барсовой М. А., «вопросы организации административной юстиции для науки российского административного права не новы, они обсуждаются учеными и практиками на протяжении достаточно длительного времени существования российской государственности. Анализ основных тенденций эволюции административной юстиции позволяет констатировать, что ее развитие идет практически параллельно установлению в практике государственного строительства и государственного управления концепции правового и конституционного государства» [8].

В настоящее время споры в области публичных правоотношений увеличиваются с каждым годом и судебный контроль за органами публичной власти является одним из важнейших направлений развития правового государства.

Стоит посмотреть на статистику Верховного суда Российской Федерации из которой следует, «что в 2023 году в первую инстанцию коллегии по административным делам поступило 1172 иска (443 из них судьи отказались принять, еще 474 — вернули или передали в другой суд. По 242 делам производство окончено — иски касались оспаривания нормативных правовых актов и оспаривания решений, действий или бездействия органов государственной власти и местного самоуправления, должностных лиц, государственных или муниципальных служащих» [15], и это лишь та часть граждан и организаций, которые дошли до высшей инстанции судебного контроля. Очевидно, что большая часть граждан и организаций останавливается на апелляционной или кассационной стадии обжалования.

Из вышеизложенного следует, что споры, разрешаемые посредством административного судопроизводства, увеличиваются, а институт административного судопроизводства востребован. Необходимость развития, данного института подтверждалась на самом высоком уровне управления страны.

«В 2012 году на XIII Всероссийском съезде судей Президент Российской Федерации призвал завершить создание административного судопроизводства — поскорее принять кодекс и сформировать судебные составы, которые будут разрешать споры граждан с органами государственной власти и местного самоуправления. Бремя доказывания возлагается на госорган, не на граждан».

Отмечу, что еще в 2000 году Верховный суд Российской Федерации направлял в Государственную думу Российской Федерации «проект федерального конституционного закона № 7886–3 «О федеральных административных судах в Российской Федерации» [16], но закон принят не был, а в 2015 году был принят: «Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации» [3].

Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации содержит алгоритм действий при рассмотрении административных споров, в частности, о защите нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов граждан, прав и законных интересов организаций, а также других административных дел, возникающих из административных и иных публичных правоотношений.

Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации устанавливает: «что российское административное судопроизводство представляет собой деятельность Верховного Суда Российской Федерации, судов общей юрисдикции по рассмотрению и разрешению административных дел о защите нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов граждан, прав и законных интересов организаций, а также других административных дел, возникающих из административных и иных публичных правоотношений и связанных с осуществлением судебного контроля за законностью и обоснованностью осуществления государственных или иных публичных полномочий» [3].

Принятие Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации никак систему судов не изменял. При анализе Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации в редакции до 2015 года без сомнения можно сделать вывод, что многие положения Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации являются его копиями.

С вышеуказанным тезисом соглашались такие ученые как А. Т. Боннер, который утверждал, что: «не может не поражать то обстоятельство, что очень многие, если не сказать большинство, положения Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации по существу являются точными копиями норм Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации» [4] и доктор юридических наук Терехова Л.А, комментировала, что: «общая часть Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации создана не способом нормативных обобщений, а копированием Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации» [7].

Итак, анализирую специальную литературу в области административной юстиции можно с уверенностью резюмировать, что множество ученных характеризуют административную юстицию, а в частности судебный контроль за государственным и муниципальным управлением не в полной мере отвечающем критериям правового, демократического государства, каким и является Российская Федерация. Считаю, что одним из основных факторов вышеуказанного вывода является то, что в России отсутствуют отдельные (независимые) административные суды, а также судьи рассматривающие административные дела в большинстве случаев не обладают специальными познаниями в сфере публичной власти, например, большим подспорьем для назначения на должность судьи, который рассматривает споры с администрацией, являлся бы опыт работы в органах публичной власти (не менее какого-то значительного срока, например, пяти лет).

Отсутствие вышеуказанных обстоятельств приводят к понижению эффективности судебной системы, а именно судебного контроля за государственным и муниципальным управлением.

В подтверждение вышеуказанного тезиса можно привести несколько примеров из судебной практики, а именно дела об оспаривании распоряжения Департамента инвестиционной и промышленной политики города Москвы от 22.12.2020 «О комплексном развитии территории, расположенной в производственной зоне № 50 «Алтуфьевское шоссе» (промышленная зона 50-IV) по инициативе Правительства Москвы».

В данном распоряжении указаны: границы территории, в отношении которой принято решение о комплексном развитии, виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства, которые могут быть выбраны при реализации решения о комплексном развитии территории, предельные параметры разрешенного строительства, сведения о земельных участках и перечень расположенных на них объектов недвижимого имущества, расположенных в границах данной территории.

Итак, в Московский городской суд поданы четыре административных исковых заявления № 3А-1624/2021, № 3А-1958/2021, № МА-1242/2021, № 3А-2011/2021 об оспаривании данного распоряжения от правообладателей помещений в зданиях, расположенных в границах комплексного развития территории.

Только три административных иска из четырех были приняты к рассмотрению, но впоследствии переданы по подсудности в Пресненский районный суд города Москвы, либо в Арбитражный суд города Москвы, а один иск в связи с неподсудностью возращен истцу.

Обоснованием суда являлось, что оспариваемый правовой акт является ненормативным, носит организационно-распорядительный характер, касается определенного круга лиц и не рассчитан на неоднократное применение.

Первым апелляционным судом общей юрисдикции и вторым кассационным судом общей юрисдикции определения по всем делам оставили без изменения.

Первое дело, дошедшее до Верховного суда Российской Федерации, определением судьи Верховного суда Российской Федерации от 29.04.2022 № 5-КАС22–99-К2 [11] отказано в передаче кассационной жалобы для рассмотрения в судебном заседании.

Второе дело, дошедшее до Верховного суда Российской Федерации, определением судьи Верховного суда Российской Федерации от 20.06.2022 № 5-КАС22–208-К2 [12] отказано в передаче кассационной жалобы для рассмотрения в судебном заседании.

Третье дело, дошедшее до Верховного суда Российской Федерации, определением судьи Верховного суда Российской Федерации от 20.07.2022 № 5-КАД22–34-К2 [13] определением Московского городского суда (о возврате иска), определения первого апелляционного суда общей юрисдикции и второго кассационного суда общей юрисдикции отменены, дело направлено в Московский городской суд города для рассмотрения по существу.

В качестве обоснования своего решения судом было указано, что распоряжением определена территория, в границах которой предполагается установление особого правового режима, направленного на изменение или прекращение существующих правоотношений и комплексное градостроительное развитие данной территории, связанное, в том числе, с возможным сносом, строительством или реконструкцией объектов капитального строительства, находящихся в собственности неопределенного круга лиц или возможным принудительным ограничением и (или) изъятием этих объектов недвижимости для государственных или муниципальных нужд в целях комплексного развития территории, вывод судов об организационно-распорядительном характере распоряжения является неправомерным.

Четвертое дело, дошедшее до Верховного суда Российской Федерации, определением судьи Верховного суда Российской Федерации от 16.08.2022 № 5-КАС22–303-К2 [14] отказано в передаче кассационной жалобы для рассмотрения в судебном заседании.

По первому, второму и четвертому делу административными истцами поданы жалобы на имя Председателя Верховного суда Российской Федерации / Заместителя председателя Верховного суда Российской Федерации.

3 февраля 2023 отказано в передаче жалоб административных истцов.

1 февраля 2023 отказано в передаче надзорной жалобы Департамента инвестиционной и промышленной политики города Москвы для рассмотрения в судебном заседании.

То есть по совершенно одинаковым административным искам — получены разные решения на самом верху судебной системы, данные обстоятельства приводят к нарушению прав всех участников административных правоотношений.

С вышеуказанным выводом согласен и В. И. Майоров, который отмечал, что: «нередки случаи, когда гражданин подает административный иск, но суд заявление отклоняет по причине того, что дело нужно рассматривать в гражданско-правовом порядке. А вышестоящий суд отменяет это решение, указывая, что дело, напротив, необходимо решать в административном порядке. В таком случае у гражданина фактически отнимают право на судебную защиту» [5].

Резюмируя можно сделать однозначный вывод, что роль судебного контроля в системе защиты прав человека, гражданина и организаций является одним из самых важных институтов любого правового государства, в том числе и Российской Федерации, но в настоящий момент современное состояние нормативного правового регулирования административного судопроизводства в нашей стране можно охарактеризовать как незавершенное, соответственно оно не в полной мере отвечает критериям эффективности и достаточности для защиты прав гражданина, человека и организаций перед государственным управлением и муниципальным самоуправлением. Преодолению данной негативной тенденции должны способствовать разработка и принятие единой концепции развития административного судопроизводства, а именно формирование квалифицированных кадров, создание административных судов, все это станет серьёзным и важным толчком в развитии российской правовой системы, создаст дополнительные гарантии защиты прав гражданина, человека и организаций и в целом повысит эффективность правосудия.

Литература:

1. Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993 с изменениями, одобренными в ходе общероссийского голосования 01.07.2020) // http://pravo.gov.ru/, (дата обращения 26.08.2024).
2. Федеральный конституционный закон от 31.12.1996 № 1-ФКЗ (ред. от 16.04.2022) «О судебной системе Российской Федерации» // «Собрание законодательства Российской Федерации». 06.01.1997. № 1. ст. 1.
3. «Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации» от 08.03.2015 № 21-ФЗ (ред. от 08.08.2024) // «Собрание законодательства Российской Федерации». 09.03.2015. № 10. ст. 1391.
4. Боннер А. Т. Предисловие к учебнику по административному судопроизводству, или Краткая история российской административной юстиции // Вестник гражданского процесса. 2019. № 4. С. 44.
5. Майоров В. И. К вопросу о возможности создания административных судов в России (Майоров В. И., Денисенко В. В.) («Административное право и процесс», 2020, № 1, С.36–40).
6. Панова И. В. Административная юстиция // Право. Журнал Высшей школы экономики. 2020. № 2. С. 211–229.
7. Терехова Л. А. Дела из административных и иных публичных правоотношений в действующих процессуальных кодексах // 2020 — Современная кодификация цивилистического процессуального законодательства: влияние на правовую систему, юридическую науку и формирование комфортной юрисдикции: материалы VII Симпозиума журнала «Вестник гражданского процесса» / отв. ред. Д. Х. Валеев. Казань, 2020. С. 147.
8. Чепурнова Н. М., Барсова М. А. Административная юстиция в России: функциональные и процессуальные аспекты // Административное право и процесс. 2020. № 4. С. 52–57.
9. Шестало С. С. Понятие и виды судебного контроля// СПС КонсультантПлюс. 2024.
10. Штыкова, Е. В. Создание и принятие кодекса об административном судопроизводстве // Молодой ученый. — 2023. — № 23 (470). — С. 411–413. — URL: https://moluch.ru/archive/470/103790/ (дата обращения: 26.08.2024).
11. Определение Верховного суда Российской Федерации от 29.04.2022 № 5-КАС22–99-К2 // https://www.vsrf.ru/lk/practice/appeals/21–33838258#21–33838258 (дата обращения 26.08.2024).
12. Определение Верховного суда Российской Федерации от 20.06.2022 № 5-КАС22–208-К2 // https://www.vsrf.ru/lk/practice/appeals/21–33811649#21–33811649 (дата обращения 26.08.2024).
13. Определение Верховного суда Российской Федерации от 20.07.2022 № 5-КАД22–34-К2 (дата обращения 26.08.2024).
14. Определение Верховного суда Российской Федерации от 16.08.2022 № 5-КАС22–303-К2 // https://www.vsrf.ru/lk/practice/appeals/21–33921738#21–33921738 (дата обращения 26.08.2024).
15. Обзор статистических данных о рассмотрении в Верховном Суде Российской Федерации в 2023 году административных, гражданских дел, дел по разрешению экономических споров, дел об административных правонарушениях и уголовных дел // https://vsrf.ru/documents/statistics/33400/ (дата обращения 26.08.2024).
16. Проект федерального конституционного закона № 7886–3 «О федеральных административных судах в Российской Федерации» (ред., принятая ГД ФС РФ в I чтении 22.11.2000) // http://duma.gov.ru/ (дата обращения 26.08.2024).